Parlement européen : quelles ressources pour la protection des droits de l’Homme ?

Par Gatien Du Bois | 7 octobre 2012

Pour citer cet article : Gatien Du Bois, “Parlement européen : quelles ressources pour la protection des droits de l’Homme ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 7 octobre 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1542, consulté le 16 novembre 2018

Le Parlement européen se veut le garant des principes qui constituent le fondement de l'Union européenne, tels que la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit et le respect des droits de l’homme. Sa commission des affaires étrangères, avec l'aide de la sous-commission des droits de l'homme, s'occupe, entre autre, de la défense des droits de l'homme à l'extérieur de l'UE. Mais quels sont les moyens dont disposent les eurodéputés pour y parvenir ?

Résolutions, auditions publiques d’opposants, envoi de missions et de délégations à l’étranger, soutien d’ONG, missions d’observation électorale, prix récompensant des personnalités engagées… Le Parlement européen (PE) a à sa disposition quantité de moyens pour faire entendre sa voix comme celle des opprimés. La Direction générale des Politiques externes de l'Union (DG ExPo) et les secrétariats des différents organes politiques, qui sont opérationnels en son sein, aident les eurodéputés dans leur travail.

Dans cet article, nous traiterons du rôle de ces organes (et leurs limites) dans la défense des droits de l’homme à l’extérieur de l’Union européenne (UE) et plus particulièrement en Russie et dans les pays du Partenariat oriental.

La DG ExPo : au service des eurodéputés

La DG ExPo assure le bon déroulement des réunions des commissions touchant aux affaires étrangères et des délégations parlementaires qui se réunissent avec leurs homologues des pays tiers au PE. L’organisation des missions parlementaires hors UE relève également de ses tâches. Au sein de la DG ExPo, l’Unité Partenariat oriental et Russie est chargée du secrétariat des délégations parlementaires vers ces pays tiers non-membres de l’UE. Concrètement, elle fournit aux eurodéputés des informations et des conseils et organise les réunions des cinq délégations parlementaires (Caucase du Sud, Belarus, Moldavie, Russie et Ukraine). La périodicité de ces réunions varie : 4 fois par an pour la Russie (qui deviendront 3 fois par an), 2 fois par an pour l’Ukraine, 1 fois par an pour les autres pays.

Ces délégations parlementaires sont des organes politiques permanents (renouvelés tous les 5 ans, à chaque nouvelle législature). Selon l'article 6 du Traité sur l’UE : "L'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne du 7 décembre 2000[...]." Selon l'article 3.1 des Dispositions de mise en œuvre de l'activé des délégations, telles qu'approuvées par la Conférence des Présidents le 10/03/2011, « les activités des délégations doivent (…) contribuer à promouvoir, dans les pays tiers, les valeurs sur lesquelles se fonde l’Union européenne », c’est-à-dire promouvoir, entre autres, les droits de l’homme. Pour cette raison, à l’inverse des autres délégations, la Délégation pour les relations avec la Biélorussie n'a pas de relations avec les parlementaires de ce pays. Le PE ne reconnait pas le parlement biélorusse et l'UE n'a pas d’Accord de Partenariat et de Coopération (APC) avec ce pays. Toutefois, la délégation entretient un dialogue avec les représentants de l'opposition démocratique, des ONG indépendantes et la société civile bélarusse.

Le cadre des discussions entre eurodéputés et parlementaires de ces Etats est l’APC (si le sujet de discussion n’y figure pas, on ne peut l’aborder). Si un accord politique se dégage entre les représentants du PE et les parlementaires nationaux du pays tiers, cela se traduit par des recommandations adressées au pays et/ou aux Institutions de l'UE. Les sujets sont donc variés et peuvent concerner des thématiques générales (politique, économie,…) ou des points sectoriels (énergie, droit de la femme,…). Les droits de l’homme ne sont par conséquent qu’un sujet parmi d’autres. La DG ExPo en charge de ces rencontres doit aussi tenir compte de l’agenda des participants et de l’impact de ces réunions sur d’autres domaines de compétence du PE, comme le commerce par exemple.

L’Unité Partenariat oriental et Russie de la DG ExPo est également en charge de l’Assemblée parlementaire Euronest, créée le 3 mai 2011 par initiative du PE, suivant la volonté de groupes politiques en son sein. Réunissant eurodéputés et parlementaires d’Arménie, d’Azerbaïdjan, de Géorgie, de Moldavie et d’Ukraine, elle a pour vocation de constituer la dimension parlementaire et servir de contrepoids à la dimension exécutive du Partenariat oriental qui met, elle, en relation des fonctionnaires des gouvernements des pays partenaires et des fonctionnaires de la Commission européenne. A l’image de ce qui se fait dans les assemblées ACP, EuroLat et de l’Union pour la Méditerranée, les rencontres au niveau parlementaire dans le cadre d’Euronest permettent d’aborder les questions de démocratie, d’institution building ou encore des droits de l’homme. Un débat houleux eut lieu à propos de la place à accorder au Belarus dans cette enceinte : moitié parlementaires, moitié opposition, opposition plus représentants de la société civile. Finalement, le Belarus n’a pas de représentants dans l'Assemblée, à l'heure actuelle, mais 10 sièges lui sont réservés au cas où la situation évoluerait. Un groupe de travail composé de 5 eurodéputés et de 5 parlementaires des pays tiers est chargé de réfléchir sur la façon d’aider le Belarus à devenir membre d'Euronest (et indirectement à être plus démocratique). Toutefois, comme le rappelle un fonctionnaire de la DG ExPo, le changement doit venir du pays lui-même, les députés n’ont pas vocation à donner des leçons même s’ils soutiennent l’opposition.

A côté de ces délégations il existe la sous-commission "droits de l'homme" du PE. Ses membres sont également membres d’autres commissions, ce qui permet un lien entre la sous-commission et d'autres expertises. Au sein de la DG ExPo, les fonctionnaires responsables de la sous-commission aident à la rédaction de guidelines sur comment soulever la thématique des droits de l’homme dans les négociations bilatérales de l'UE avec des pays tiers. L’unité organise aussi des visites des eurodéputés dans des pays tiers. Par exemple : les eurodéputés ont pu  assister au procès de Mikhaïl Khodorkovski en Russie ; ou encore, elle coordonne les visites à des projets relatifs aux droits de l’homme financés par l’UE, ce qui leur donne une visibilité et un appui politique. L’Unité transmet des informations qui permettent aux eurodéputés de préparer des résolutions (ordinaires ou d’urgence) sur la situation de pays ou d’individus et organise des débats sur les droits de l’homme avant la préparation d'un rapport sur la situation générale d’un pays tiers ou avant un sommet de l'UE avec ce pays. La sous-commission est également en charge de ce qui est sans doute la partie la plus visible du travail du PE en matière des droits de l’homme : l’attribution chaque année du Prix Sakharov pour la liberté de l’esprit.

La sous-commission "droits de l'homme" du PE a également la possibilité d’entendre le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) afin de donner aux eurodéputés un feed-back sur les relations internationales de l'UE (rapport sur les rencontres internationales à haut niveau où le SEAE était acteur). Selon un fonctionnaire en charge de la sous-commission à la DG ExPo, cela permet de faire connaitre la réponse d’un ministre sur une question précise concernant les droits de l’homme soulevée lors d’une rencontre bilatérale UE-pays tiers. Ainsi, le PE et ses membres sont au courant des activités et des prises de positions des autres organes de l’UE sur la scène internationale. Selon certains observateurs extérieurs, cela a pour effet de minorer la tendance du Conseil à retarder l’émergence d’une politique européenne des droits de l’homme. Dans cette perspective, au niveau des droits de l’homme, la sous-commission serait alors une contrepartie au niveau du PE du SEAE.

Des députés qui gardent la main…mais qui ne favorisent pas la cohérence

Ce sont les eurodéputés et les groupes politiques au PE qui décident de mettre (ou non) un sujet à l’agenda ; la DG ExPo n’étant là que comme support, ce n’est pas son rôle de tracer une politique européenne des droits de l’homme. Malheureusement, une telle politique cohérente et claire ne peut émerger des conflits de philosophie entre eurodéputés pour savoir s’il faut, par exemple, continuer à financer des programmes avec un pays violant les droits de l’homme. Certains d’entre eux ont tendance à voir tout à travers le prisme des droits de l’homme dans certains pays, (c’est spécialement le cas d’eurodéputés provenant des « nouveaux états membres » ayant subi le régime communiste) et peu dans d'autres..

D’autre part, en matière de droits de l’homme, le PE doit aussi surmonter ses propres démons qui peuvent prendre la forme des luttes de politique politicienne entre les différents groupes qui le constituent. Il y a des dossiers et des pays particulièrement clivants. Il peut arriver qu’une résolution sur la situation des droits de l’homme dans un pays soit adoptée peu de temps après une résolution sur la situation générale de ce pays. Ce sont les groupes politiques qui décident de l’agenda et des résolutions d’urgence à y inscrire. Le manque de cohérence peut donc leur être imputé en partie.

Difficile également d’avoir une stratégie cohérente pour plusieurs années lorsque les eurodéputés adoptent des résolutions « à chaud ». Il ne faut pas oublier que ceux-ci doivent rendre compte à leurs électeurs et aux opinions publiques nationales. Cela a pour effet de favoriser les réactions immédiates, très fortes, peu nuancées et peu subtiles. Ainsi, quel est le prix d’une résolution avant un sommet bilatéral ? Un représentant d’une ONG résume ainsi la situation : « les eurodéputés peuvent se permettre des actes de bravoure car ils crient dans le vide: rien n’oblige ni le Conseil ni la Commission à les suivre ». Les eurodéputés doivent être vus comme agissant, note ce responsable de la sous-commission "droits de l'homme". L’information dispensée par la DG ExPo aux eurodéputés (calendrier de réunions, rapports, avis d’experts,…) est très utile pour savoir quand (ré)agir.

Question agenda, il faut noter que le calendrier de travail du PE réserve aux droits de l’homme le jeudi après-midi de la séance plénière ; beaucoup d’eurodéputés sont donc absents. En conséquence, un petit nombre d’eurodéputés suffit pour voter une résolution qui engage le PE tout entier et qui est adoptée en son nom. En réponse aux mises en accusation, certains pays tiers se défendent en attaquant. Ainsi, la Russie envoie systématiquement quelqu’un à Strasbourg pour compter le nombre de voix. De même, elle n’hésite pas à soulever en réponse la question des droits de l'homme dans les pays de l'UE, en particulier la protection des droits des minorités russes dans les pays baltes. On a même vu au printemps dernier la Douma (le parlement russe) tenir un débat sur la situation des droits de l’homme dans l’UE, avec des recommandations à la clé.

Selon un diplomate européen, « la perception de la puissance du Parlement à l’extérieur de l’UE est plus forte qu’à l’intérieur ». Toutefois, la complexité institutionnelle de l’UE ne favorise pas toujours la cohérence et peut provoquer la confusion chez nos partenaires. Point positif : cela permet parfois de jouer au « bad cop, good cop » vis-à-vis des pays tiers. Point négatif : cela diminue parfois la portée des résolutions du PE qui ne sont pas relayées dans la presse locale.

Conclusion : un dialogue qui doit être alimenté et cohérent

Le PE est un acteur crucial de la défense des droits de l’homme hors de l’UE. La DG ExPo et la sous-commission "droits de l’homme" avec leurs ressources et leurs expertises aident les eurodéputés dans leur travail. Toutefois, l’organisation même du travail parlementaire ne favorise pas toujours la cohérence en matière de politique de défense des droits de l’homme, « faite de petits morceaux ici et là », comme le résume une fonctionnaire de l’Unité Partenariat oriental et Russie. La défense des droits de l’homme à l’extérieur de l’UE mériterait donc que l’action de la sous-commission, des délégations, du PE tout entier et même de la DG ExPo soit mieux coordonnée. Des actions cohérentes et des capacités renforcées de l’UE en matière de droits de l’homme sont un gage de stabilité aux portes de l’Europe et au-delà.

 

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Sources photos: flickr et wikimedia

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