Partenariat oriental : entre perdants et gagnants

Par Dana Jurgelevica | 9 février 2009

Pour citer cet article : Dana Jurgelevica, “Partenariat oriental : entre perdants et gagnants”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 9 février 2009, http://www.nouvelle-europe.eu/node/599, consulté le 14 août 2020
chisinau_266.jpgpepiniere-145.pngAprès le succès de l’Union pour Méditerranée, la Pologne et la Suède ont prôné leur propre vision de la Politique européenne de Voisinage en proposant un Partenariat oriental avec leurs voisins de l’Est englobant six pays : la Biélorussie, l’Ukraine, la Géorgie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Moldavie. Pourtant, comment l’idée d’une politique uniforme pour toute l’ex-URSS hors Russie est-elle reçue ?
chisinau_266.jpgpepiniere-145.pngAprès le succès de l’Union pour Méditerranée, la Pologne et la Suède ont prôné leur propre vision de la Politique européenne de Voisinage en proposant un Partenariat oriental avec leurs voisins de l’Est englobant six pays : la Biélorussie, l’Ukraine, la Géorgie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Moldavie. Pourtant, comment l’idée d’une politique uniforme pour toute l’ex-URSS hors Russie est-elle reçue ?

Qu’est-ce que le Partenariat oriental ?

Le Partenariat propose d’assouplir le régime des visas entre les pays bénéficiaires et l’UE, de relancer le libre-échange et de renforcer la sécurité énergétique : autant de mesures qui devraient réjouir les pays ciblés. La mise en œuvre de ces mesures permettrait en effet de rapprocher les six des normes européennes.

L’idée de Partenariat a engendré deux types de réactions différentes parmi les pays destinataires, les unes positives et les autres plus mitigées. Les pays les plus favorables à la proposition polono-suédoise n’attendent pas de ce Partenariat une promesse d’adhésion à l’UE et pour eux ces mesures représentent déjà un pas vers l’UE, et surtout vers son marché. Il s’agit de la Biélorussie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan et peut-être de la Géorgie. L’Ukraine et la Moldavie sont plus réticentes car elles veulent une perspective plus claire d’adhésion. Comme souligne K. Longhurst, chercheur de l’IFRI : « Les relations de l’UE avec les États du voisinage oriental s’inscrivent dès l’origine dans un contexte d’élargissement » et l’UE souhaite voir ses voisins orientaux adopter des réformes strictes, sans lever l’ambiguïté de l’adhésion. 

Les pays enthousiastes adoptent une approche pragmatique envers le Partenariat

Dans le cadre de la Politique européenne de Voisinage (PEV), le Partenariat oriental est censé disposer d’un budget propre d’environ 300 millions d’euros. Cependant, les discussions sont en cours sur la provenance des fonds. Quoi qu’il en soit, les six pays concernés pourront se voir allouer chacun une enveloppe de 50 millions d'euros en échange de réformes à effectuer, selon le principe de conditionnalité. Or, la contrepartie la plus importante est bien la conformité aux standards européens dans plusieurs domaines.

Même la Biélorussie, malgré son attachement à la CEI et son rapprochement avec la Russie, voit l’ouverture vers l’UE comme un moyen d’attirer des capitaux étrangers, de nouvelles technologies, le savoir-faire et un cadre réglementaire plus défini pour le business. Le rapprochement avec l’UE permettra également à la Biélorussie de sortir de l’isolement politique dans lequel elle se trouve aujourd’hui. Cependant, pour pouvoir participer au Partenariat, ce pays aura beaucoup plus d’efforts à faire que les cinq autres car la Biélorussie est à l’Est ce que la Libye est au Sud, c’est-à-dire un pays au statut incertain à cause du manque criant de démocratie. Le format de négociation du Partenariat est bien « 5+1 » Ce qui signifie en langage diplomatique qu’ « un » pays (la Biélorussie) est sur la liste d’attente. Victime de mesures de sanctions de la part de l’UE (par exemple les diplomates biélorusses n’ont pas la facilité de circuler dans l’UE), la Biélorussie voit dans ce Partenariat surtout une source importante de revenus.  

À la différence de la Biélorussie, l’Azerbaïdjan qui ne manque pas de capitaux étrangers et semble surtout attiré par la possibilité offerte par le Partenariat à ses citoyens de voyager vers l’UE sans visa. L’Azerbaïdjan, pays prospère grâce à son accès aux ressources naturelles, représente par ailleurs un partenaire stratégique pour la diversification de son approvisionnement en pétrole et en gaz. Cependant, Bakou souhaite mettre en place la politique de bon voisinage avec tous ses voisins, sans exclusivité. En effet, c’est bien le règlement du conflit du Haut-Karabagh qui est la priorité absolue pour l’Azerbaïdjan. Comme l’écrit le journal Le Monde : « Déçu par l’immobilisme occidental vis-à-vis de ce conflit, Bakou cherche la médiation russe ». Le politologue azéri Rassim Mussabaiov dans la même interview au Monde explique : « si l’UE veut son « tube », il lui faudra l’impliquer davantage : prenez la Géorgie dans l’Otan, créez des couloirs de sécurité pour l’énergie ».
L’Arménie a également une approche pragmatique du projet européen. Les instances officielles arméniennes font savoir que le lancement de nouveaux programmes de coopération avec l’UE dans le cadre de Partenariat oriental vont  permettre « d’accélérer les réformes tellement nécessaires  à l’Arménie ».

La Géorgie, qui n’a pas d’autre choix que de se rapprocher de plus en plus de l’UE et des États-Unis suite à la guerre du mois d’août 2008, n’a pas cherché à critiquer le texte du Partenariat. Préoccupé par la reconstruction d’après-guerre, le Président géorgien a déclaré récemment au sujet du Partenariat : « La guerre a changé la géopolitique dans la région et bientôt la Géorgie, avec les cinq autres États, fera partie du Partenariat oriental avec l’UE. La Géorgie se rapprochera tellement de l’Europe alors qu’il n’y a pas longtemps, on ne pouvait que rêver d’une telle perspective ».

Le Partenariat oriental comme une alternative à l’adhésion ?

Si le Partenariat oriental a été accueilli avec enthousiasme par la Biélorussie, l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie, deux autres pays expriment clairement leurs réticences envers cette initiative. En effet, par rapport aux quatre premiers, l’Ukraine et la Moldavie bénéficient déjà de statuts avancés dans leurs relations avec l’UE. Ces pays ont également bénéficié de fonds spécifiques alloués par la Politique européenne de Voisinage.

Seules parmi les six l’Ukraine et la Géorgie ont nettement affirmé leur volonté de se soustraire à l’influence russe. Elles sont prêtes aujourd’hui à se plier aux règlements européens tout en caressant l’espoir de faire partie un jour de l’Union européenne. Les conflits de 2008, notamment la guerre entre la Géorgie et la Russie et le désaccord gazier avec l’Ukraine ont fait de l’Ukraine et de la Géorgie des « pays-ennemis » pour l’opinion publique russe. Il n’est pas étonnant aujourd’hui qu'elles misent avant tout sur l’UE. Si l’Ukraine a réservé un accueil  très mitigé au Partenariat oriental, jugé équivoque sur sa finalité, la Géorgie gère aujourd’hui des priorités liées avec l’après-guerre.

Les politologues ukrainiens s’interrogent sur ce que représente exactement ce Partenariat et sa perspective de porte « entre-ouverte » vers l’adhésion, car selon Bruxelles « la porte à l’adhésion à l’UE est ni ouverte ni fermée ». D’un côté, il est évident que la proposition de créer un espace de libre échange avec l’UE et de faciliter la circulation des citoyens des ces six pays vers l’UE est un pas vers l’UE. De l’autre côté, l’Ukraine est mise sur le même pied d’égalité par l’UE que la Biélorussie ou l’Azerbaïdjan, des pays qui n’aspirent pas pour l’instant à la rejoindre un jour. Le Partenariat ne propose rien de plus pour l’Ukraine que ce qui est déjà prévu dans ses relations avec Bruxelles. Par exemple, le dialogue au sujet de la libre circulation entre l’UE et l’Ukraine est déjà entamé.

Afin d’éviter le « scénario turc » (le Partenariat au lieu de l’adhésion), le Ministère des Affaires étrangères ukrainien a donné une réponse claire au texte peu clair du Partenariat oriental : « L’Ukraine est prête de manière pragmatique à aborder le Partenariat oriental que si ce dernier ne se positionne pas comme une alternative à son adhésion à l’UE ».

La Moldavie, petit pays coincé entre la Roumanie et la Russie, bien qu’accueillant positivement l’initiative polono-suédoise, reste prudente sur la raison d’être de Partenariat car ce pays a déjà demandé un statut privilégié pour ses relations avec l’UE. Face au conflit gelé de la Transnistrie (République non reconnu internationalement qui a fait scission de Moldavie en 1991 suite à l’effondrement de l’URSS), la Moldavie sera contrainte à garder des liens politiques avec la Russie, seule capable aujourd’hui de contribuer à une solution dans ce conflit. Ce pays doit entretenir un fin équilibre dans sa population (c’est d’ailleurs le cas de l’Ukraine) divisée politiquement entre les sympathisants de l’Est (la Russie) et de l’Ouest (l’UE).

Impossibilité de dissocier la Russie du Partenariat oriental

Les pays les plus insatisfaits par l’idée du Partenariat sont ceux qui ont les relations les plus tendues avec la Russie. A contrario, les pays les plus favorables sont ceux qui n’aspirent pas à l’adhésion et souhaitent garder de bonnes relations de voisinage avec la Russie. Il faut se rendre compte du lien que les six pays concernés par le Partenariat entretiennent aujourd’hui avec la Russie, leur voisin commun oriental. Ce lien est économique, historique, géographique et linguistique.

Dans le domaine économique, dû au manque de structures aux normes européennes, les six exportent principalement vers la CEI. Prenons le cas de libre-échange entre l’Ukraine (mécontent par le Partenariat) et l’UE. Dans la situation actuelle, les produits ukrainiens ne sont pas compétitifs sur le marché de l’UE : les usines ukrainiennes ne sont pas encore aux normes européennes et par conséquent leurs produits ne peuvent pas être vendus sur le territoire de l’UE à cause de normes techniques. Cependant, ces produits peuvent être vendus sur le marché de CEI. Les experts ukrainiens font remarquer qu’avec l’adoption des normes européennes, la qualité du produit ukrainien augmentera, il sera plus compétitif et pourra se vendre sur les deux marchés : européen et russe.

Comme l’explique le journal russe « Courrier Diplomatique » de Nezavisimaia Gazeta, pour les six, la perspective européenne est sans doute plus alléchante que le scénario des relations multilatérales entre les anciens pays postsoviétiques. Cependant, l’Union européenne ne doit pas oublier que ces mêmes partenaires : Ukraine, Moldavie ou Azerbaïdjan ne vont pas renoncer à la frontière ouverte qu’ont ces pays  aujourd’hui avec la Russie ni à leurs relations privilégiés avec Moscou, ni aux marché commun déjà en place, ni à la libre circulation des individus. Si l’Ukraine accepte la libre circulation des individus avec l’UE, elle sera contrainte de renforcer sa frontière avec la Russie. En est-elle prête ?

Les pays les plus enjoués par l’idée du Partenariat souhaitent garder des bonnes relations avec la Russie car ils ont besoin de son soutien politique dans des conflits locaux tels que le Haut-Karabagh (entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan), la Transnistrie (entre la Moldavie et une petite République Moldave autoproclamée). Si ces pays ont besoin de l’UE du point de vue économique et financier, ils ont besoin de la Russie du point de vue politique. Le Ministre des Affaires étrangères de la Moldavie a souligné : « le Partenariat oriental doit valoriser les complémentarités avec la "Synergie de la Mer Noire". Pour la Moldavie, la réelle valeur ajoutée de la Synergie est la participation de la Russie et de la Turquie ».

D’un autre côté les petits participants caucasiens du Partenariat oriental, bien que voulant se tourner vers l’Ouest, gardent en mémoire la guerre géorgienne et l’embargo sur son vin posé par la Russie. (Il faut dire, que cet embargo a détruit la recette principale de la Géorgie car le client principal était la Russie).
Le journal russo-azerbaidjanais Izvestia-Azerbaïdjan publie les propos du Président azéri Ilham Aliev au sujet de la relation entre son pays et la Russie : « Si tous les pays du Caucase entretenaient d’aussi bonnes relations que la Russie et l’Azerbaïdjan, la région ne serait jamais confrontée à un seul conflit, ni même un malentendu quelconque ». Le journal rajoute : « Tout en agissant selon la maximalisation des profits politiques, les deux pays ne franchissent pas des limites afin ne pas froisser leur voisin ».

La Russie suit de près les relations entre l’UE et ses actions au Caucase. Elle voit d’un mauvais œil le Partenariat auquel elle n’a pas été conviée. En effet, le Partenariat oriental remet en cause le concept russe de la CEI en pénétrant dans son ancienne zone d’influence. Cependant, la seule issue possible aujourd’hui, c’est bien la collaboration entre l’UE et la Russie et la cogestion. Dans l’interview à Nezavissimaia Gazeta-Courrier diplomatique, le représentant russe auprès de Bruxelles, M. Vladimir Chizov, explique sa vision : la Russie et l’UE ont une seule voie possible, celle du partenariat. Pour lui, le Partenariat oriental ne représente aujourd’hui aucune menace pour la Russie car « le Partenariat n’est ni une perspective d’adhésion ni un moyen de créer une zone commune économique. Il s’agirait plutôt d’une perspective de libre-échange. Mais elle n’a pas de sens si les six ne font pas partie de l’OMC, or aujourd’hui seulement trois pays sur six sont concernés ».

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dana Jurgelevica fait partie de notre programme "Pépinière". Elle est actuellement agent de liaison pour la Présidence française de l'Union européenne pour la Lettonie.

Le programme "Pépinière" donne l’opportunité d’une première expérience de publication. Les bénéficiaires de ce programme sont encadrés par le rédacteur en chef de la revue en ligne qui les aide dans les recherches et la rédaction de leurs articles.

Cet article fait partie de leur seconde thématique de travail : le projet suédo-polonais de partenariat oriental.

 
 
 
 
 
 
 
Pour aller plus loin :
 
 
 
 
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Sur Nouvelle Europe
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Les autres articles de cette série consacrée au Partenariat oriental : (1) Le partenariat oriental : quels contours ?, (3) Elsa Tulmets : Quel intérêt des Tchèques pour le Partenariat oriental ?, (4) Le Partenariat oriental vu depuis Minsk : interview d'Alexandre Milinkevitch
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Notre série d'articles sur la Politique européenne de Voisinage : (1) genèse d’une Europe sans frontière ?, (2) qui sont nos « voisins » ?, (3) politique de puissance ou élargissement masqué ? 
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Le processus de Barcelone : quel bilan 12 ans après ? 

   
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Sur Internet
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Дела надо вести лучше, чем обычно, article du 22 décembre 2008 de Независимая газета (en russe)
Illustration : Burden, Kevin, Chisinau 266 (2007, accédé Février 1, 2009)
 

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