Le processus de Barcelone : quel bilan 12 ans après ?

Par Mirabela Lupaescu | 4 mai 2008

Pour citer cet article : Mirabela Lupaescu, “Le processus de Barcelone : quel bilan 12 ans après ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 4 mai 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/466, consulté le 20 janvier 2019

euromed_x130.jpgAprès la fin de la Guerre froide et une fois l'élargissement à l'Est décidé, l'Union européenne sous l'impulsion de l'Espagne et de la France a lancé en 1995 un partenariat avec les pays riverains de la Méditerranée : le processus de Barcelone. Douze ans après son lancement, quel est le bilan de la coopération au sein d'EUROMED ? Quelles sont les lacunes, mais aussi les réussites du processus de Barcelone ?

euromed.jpgAprès la fin de la Guerre froide et une fois l'élargissement à l'Est décidé, l'Union européenne sous l'impulsion de l'Espagne et de la France a lancé un partenariat avec les pays riverains de la Méditerranée : le processus de Barcelone. En 2007, dès sa campagne électorale, Nicolas Sarkozy a lancé le débat sur la création d'une Union pour la Méditerranée en jettant l'ombre sur le partenariat euro-méditerranéen. Les experts d'aujourd'hui mettent souvent en évidence les limites de Barcelone et la nécessité de réformer ce processus. Douze ans après son lancement, quel est le bilan de la coopération au sein d'EUROMED ? Quelles sont les lacunes, mais aussi les réussites du processus de Barcelone ?

Barcelone : né dans l’esprit d’Oslo et sur les ruines de la Guerre froide

La Conférence Euro-méditeranéenne des Ministres des Affaires étrangères du 27 – 28 novembre 1995 a lancé la première initiative régionale de l’Europe vis-à-vis de l’espace méditerranéen. Cette initiative, connue désormais comme « le processus de Barcelone », d’après la ville qui a consacré ses débuts, a été rendue possible par deux facteurs essentiels du contexte international qui régnait à l’époque.

Tout d’abord, la fin de la Guerre froide a marqué des changements géopolitiques essentiels non seulement au niveau mondial, mais également à l’échelle européenne. Sur les ruines du conflit Est-Ouest, une coopération Nord-Sud devient envisageable. Ainsi, le Traité de Maastricht négocié en 1991 et entré en vigueur en 1992 a mis en œuvre une série de réformes internes de la CEE, mais a aussi entraîné un changement du rapport de forces en Europe.

Ainsi, l’Allemagne obtient l’accord français pour un élargissement à l’est qui signifiait le re-déplacement du centre de gravité européen sur son territoire. En contrepartie, les Allemands s’impliquent dans le nouveau volet PESC – PESD créé dans le cadre du troisième pilier de la toute nouvelle « Union européenne ». En outre, l’Espagne essaye de contrebalancer cette nouvelle orientation envers l’Europe centrale et orientale par le lancement du partenariat euro-méditerranéen pendant la Présidence espagnole du deuxième semestre de l’année 1995. La France, s’associe pleinement à cette initiative qui converge avec ses propres intérêts.

La naissance de Barcelone a été rendue possible par un autre facteur qui a favorisé la coopération au sein des pays méditerranéens. Les accords d’Oslo, signés en 1993 grâce à l’habile médiation norvégienne, mettent un terme au conflit entre Israël et ses voisins arabes. Par conséquent, le partenariat euro-méditerranéen peut rassembler, pour la première fois, Israël et l’autorité palestinienne, tout comme ses autres voisins arabes, au sein d'un même forum régional.

Un projet ambitieux …

La « Déclaration de Barcelone » relie par un accord les 15 Etats membres de l’UE à l’époque et 10 pays de la région méditerranéenne : le Maroc, l’Algérie, la Tunisie, l’Egypte, Israël, la Jordanie, le Liban, la Syrie, l’Autorité palestinienne et la Turquie, auxquels se rajoutent l’Albanie et la Mauritanie, en tant « qu’invités spéciaux de la Présidence ». Depuis 1999, la Libye a le statut de membre observateur. Aujourd’hui, suite à l’élargissement de 2004 et 2007, l’UE y associe ses 27 Etat membres dont deux autres pays méditerranéens, Chypre et Malte.

La coopération née à Barcelone est très généreuse. Rédigée à partir du projet avancé par la Commission européenne, elle adopte une approche générale divisée en trois volets :

  • La définition d’un espace commun de paix et de stabilité par le renforcement du dialogue politique et de sécurité ;

  • La construction d’une zone de prospérité par un partenariat économique et financier et par l’établissement d’une zone de libre échange à l’échéance de 2010 ;

  • Le rapprochement culturel par le biais d’un partenariat culturel, humain et social entre les deux rives de la Méditerranée.

Le Partenariat Euro-méditerranéen comprend deux dimensions, complémentaires. La dimension bilatérale garde l’esprit des relations que la Communauté européenne entretenait déjà avec chacun des pays concernés. A cela se rajoute désormais une dimension régionale, ce qui constitue, d’ailleurs, l’originalité et la valeur ajoutée du processus, qui vise à stimuler la coopération entre les pays de la région.

Pour la mise en œuvre de cet agenda complexe, plusieurs institutions ont été créées. Le dialogue politique est ainsi mené depuis dans le cadre de la Conférence des Ministres des Affaires étrangères qui a lieu tous les 18 mois et des réunions des Ministres des Affaires étrangères à mi-parcours. Au niveau plus technique des projets thématiques, les décisions sont prises dans le cadre des réunions trimestrielles des Hauts-fonctionnaires (Ambassadeurs des Etats membres pour le partenariat euro-méditerranéen) et de réunions ad hoc. Depuis 2004, le dialogue démocratique a été initié au sein de l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne qui a un pouvoir consultatif et de recommandation.

La Commission européenne, ayant une compétence exclusive en matière de relations commerciales, est associée pleinement au processus en tant que membre de plein droit. Elle intervient notamment au sein du deuxième volet de coopération et gère les Accords bilatéraux avec les pays associés et en même temps gère les projets financés par l’intermédiaire du programme MEDA transformé en 2006 en Instrument européen de voisinage et de partenariat (IPEV).

La Banque européenne d’investissement, participe aussi au financement du processus. La politique des prêts suit trois axes : le développement du secteur privé et le renforcement sur secteur financier local ; la création d’infrastructures de base ; le soutien de projets de dimension régionale. La Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP) créée en 2002 vise à encourager l’investissement en faveur du secteur privé.

La Fondation Anna Lindh, inaugurée le 20 avril 2005 à Alexandrie, vise à faciliter la coopération culturelle entre les peuples de la région méditerranéenne et de mener ainsi à terme l’objectif du troisième volet annoncé à Barcelone. Les objectifs affichés à Barcelone en 1995 ont été ambitieux et les forums de discussion multiples. Pourtant, en dépit des fonds octroyés à ce projet, les résultats concrets de l’initiative sont plus que modestes.

Douze ans après : lacunes et réussites

Des avancées non négligeables

Les instruments communautaires à portée de la Commission européenne ont été le plus souvent utilisés dans ce cadre du processus de Barcelone. Ainsi, pendant la décennie suivante, la Commission européenne a réussi à conclure des Accords d’Association avec l’ensemble des pays méditerranéens participants. Les feuilles de routes intégrées dans la politique de voisinage depuis 2006 ont commencé à être signées ou négociées également.

  Nature Signature Entrée en vigueur Plan d'action
Algérie Accord d'Association 22/04/02 01/10/05  
Autorité palestinienne Accord d'Association interimaire  24/02/97 01/07/97 OUI
Egypte Acoord d'Association 25/06/01 01/06/04 Négociations en cours
Israel Accord d'Association 20/11/95 01/06/00 OUI
Jordanie Accord d'Association 24/11/97 01/05/02 OUI
Liban

Accord d'Association

Accord d'Association

intérimaire

17/06/02 01/03/03 Négociations en cours
Maroc Accord d'Association 26/02/96 01/03/00 OUI
Syrie Accord d'Association - - -
Tunisie Accord d'Association 17/07/95 01/03/95 OUI
Turquie Union douanière 06/03/95 31/12/95 Sans objet - Pays candidat

Source : Ministère des Affaires étrangères et européennes

La signature de ces accords a été essentielle pour la coopération économique car 90% de l’aide financière attribuée dans le cadre de MEDA a été engagée sur cette base. Les financements européens pour la région distribués jusqu’en 2006 ont ainsi atteint un total de 8, 75 milliards d’euros pour la période 1995-2006 : 3,4 Mds € pour MEDA I (1995-1999) ; 5,35 Mds € pour MEDA II (2000-2006). Bien que modestes en terme d’aide par habitant ou des besoins réels de ces économies, ces sommes ont pu financer des projets d’infrastructure ou de reconversion structurelle.

Même en ce qui concerne les projets régionaux, qui ne bénéficiaient que de 10% des recettes, quelques projets interrégionaux ont été réalisés tels la création du Réseau Euromed pour les Droits de l’homme, de la Commission Euro-cities EUROMED, du Programme MEDACT de coopération entre les villes, autorités locales et territoriales, de l’EUROMESCO (réseau d’instituts de politique étrangère), du Forum euro-méditerranéen des instituts de science économique, de l’Union méditerranéenne des Confédérations d’entreprises, du Programme EUROMED Jeunesse III pour le dialogue, la citoyenneté et la démocratie et du Programme TEMPUS pour les échanges dans le cadre de l’enseignement supérieur.

Pour approfondir l’intégration régionale des pays de la région, l’Union européenne a soutenu aussi la seule initiative de coopération entre les pays de la région : le processus d’Agadir. Initié par le Maroc en 2001, un accord de libre-échange entre le Maroc, la Tunisie, l’Egypte et la Jordanie a été signé en février 2004. L’Union européenne s’est engagée à appuyer financièrement ce projet et a débloqué en 2003 une enveloppe de 4 millions d’euros pour aider les signataires de cet accord.

En outre, un certain progrès a été réalisé en ce qui concerne le développement de la coopération dans le secteur privé. Ainsi, la Banque européenne d’investissement a octroyé des prêts en valeur de 4,808 Mds € entre 1995-1999 et de 6,5 Mds € entre 2000-2006. Par ailleurs, l’ASCAME, Association des Chambres de Commerce et de l’Industrie de la Méditerranée qui siège à Barcelone essaye de renforcer les relations entre ses membres afin de contribuer au développement économique de la région.

Une coopération régionale déficitaire

Pourtant, les avancées réalisées au nom de l’actuel partenariat euro-méditerranéen ne sont qu’incomplètes et irrégulières entre les trois volets de la coopération. Si dans le deuxième volet, économique, les relations bilatérales entre la Commission européenne et les pays de la région ont beaucoup progressé ces dernières années dans le cadre des accords d’association et sous le financement d’EUROMED, la coopération purement régionale et multilatérale pâtit.

Ainsi, lors du bilan réalisé pour l’anniversaire des dix ans du partenariat euro-méditerranéen en 2005, la Commission européenne fait remarquer que même si l’Union européenne reste le principal partenaire commercial de la région (plus de 50% du commerce régional est à destination de l’UE), le plus important investisseur étranger (36% du FDI) et le principal bailleur de fonds (3 milliards par an), la coopération économique interrégionale atteint seulement 15% de son potentiel est reste le moins élevé au monde pour une région de cette taille. Malgré ce constat, les chefs d’État et de gouvernement européens et méditerranéens ont maintenu l’échéance de la création d’une zone de libre-échange à l'horizon 2010.

D’autres domaines sont déficitaires en matière de coopération, comme le domaine agricole et la pêche, où les conflits d’intérêts entre les deux rives de la Méditerranée restent non résolus, le domaine énergétique et des transports, la création d’emplois ou l’environnement.

En outre, le bilan des deux autres volets : paix et stabilité régionale et coopération culturelle et humaine, reste très faible. Dans le cadre du premier volet, politique, la sécurité régionale n’a pas du tout été établie. Tout au contraire, les participants n’ont même pas réussi à trouver un accord sur la définition même du terme.

En outre, la promotion de l’état de droit, de la démocratie et des droits de l’homme, fer de lance de la politique étrangère européenne, n’a pas progressé pour autant. Mise à part la création du Réseau Euromed pour les droits de l’Homme grâce aux fonds EUROMED et la mise en place de l’Assemblée parlementaire euro-méditerranéenne qui a un droit de regard sur ces sujets, peu d’initiatives ont visé à encourager le développement démocratique dans les pays méditerranéens confrontés à la montée de l’islamisme radical et du terrorisme islamique.

Le bilan d’EuroMed réalisé en 2005 et le plan d’action adopté à cette occasion reconnaît cette lacune et envisage la création d’un instrument d’encouragement des bonnes pratiques démocratiques financé par l’Instrument européen de voisinage et de partenariat (IPEV).

Pour ce qui est du troisième volet, en dépit des efforts réalisés depuis les années 2000 avec la création de l’association Anna Lindh, le programme EUROMED Jeunesse et le programme de mobilité étudiante TEMPUS, il reste beaucoup à faire en matière de développement humain et culturel. Avec un tiers de la population de ces pays en-dessous de l’âge de 15 ans et face aux problèmes de développement économique et industriel auxquels doivent se confronter ces pays, le risque de la montée du terrorisme et l’accroissement des migrations vers l’UE est réel.

Le Partenariat Euro-méditerranéen n’a pas réussi à répondre au défi migratoire qui se pose déjà dans la région et, face aux besoins de développement humain, ses moyens ont été des moindres. Pour y remédier, d’ici 2010, les actions d’Euromed au sein du troisième volet se concentreront sur les politiques d’éducation.

En conclusion, douze ans après l’initiative de Barcelone, le bilan du Processus n’est pas forcément négatif, mais certainement mitigé. Mettant en œuvre un plan ambitieux et original de coopération régionale, le Partenariat Euromed a le mérite d’être le seul forum régional à réunir les pays riverains. Pourtant, en dépit des objectifs énoncés en 1995, aujourd’hui la coopération va plus dans le sens Nord-Sud et plus entre la Commission et chaque pays individuellement qu'entre les pays de la région eux-mêmes. Le processus d’Agadir reste le seul projet véritablement régional produit dans le cadre de Barcelone.

Il est également vrai que le programme EUROMED et les autres instruments financiers mis en place par l’UE à destination de cette région ont fourni un financement considérable aux pays méditerranéens. En même temps, comme le souligne Dorothée Schmid, il y a le risque que ces programmes ne deviennent qu’un autre guichet d’aide au développement pour les pays en cause sans entraîner de véritables changements structurels.

Qui plus est, les vrais enjeux pour la région de la Méditerranée tels la libéralisation du commerce des produits agricoles et de la pêche, la coopération énergétique, la gestion de l’eau, les transports et les migrations n’ont pas été résolus.

Par ailleurs, des changements internes au sein de l’Union européenne ont déterminé la modification des instruments et du cadre politique utilisés. L’intégration et la dissolution du MEDA dans l’IPEV et l’assimilation de Barcelone dans l’ensemble de la politique régionale de l’Union européenne a quelque peu dissout l’importance stratégique accordée à l’initiative.

Aujourd’hui, le processus de Barcelone est un acquis important et un cadre institutionnel privilégié pour le dialogue régional avec des institutions nombreuses et des instruments prêts à l’emploi. Pourtant, une restructuration et une redirection stratégique sont nécessaires afin de pouvoir répondre à de nouveaux défis.

 

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