UE-Russie : dialogue ou monologues sur l'énergie ?

Par Zbigniew Truchlewski | 2 décembre 2007

Pour citer cet article : Zbigniew Truchlewski, “UE-Russie : dialogue ou monologues sur l'énergie ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 2 décembre 2007, http://www.nouvelle-europe.eu/node/349, consulté le 18 août 2018

analyseeurope-russieLa question énergétique est devenue un enjeu capital : préoccupation politique majeure des décideurs européens, elle vient brouiller les relations que l’UE entretient avec la Russie. On pourrait croire qu’entre un client et son fournisseur un consensus s’est fait jour sur la question énergétique auquel tous les deux auraient intérêt. Or, il n’en est rien, semble-t-il, puisque le processus de dialogue n’apporte aucun résultat. Pourquoi ? 

europe-russieanalyseLa question énergétique est devenue un enjeu capital : préoccupation politique majeure des décideurs européens, elle vient brouiller les relations que l’UE entretient avec la Russie. On pourrait croire qu’entre un client et son fournisseur un consensus s’est fait jour sur la question énergétique auquel tous les deux auraient intérêt. Or, il n’en est rien, semble-t-il, puisque le processus de dialogue n’apporte aucun résultat. Pourquoi ?

Une impasse ?

Le dialogue énergétique UE-Russie a été lancé en octobre 2000. Partant d’un constat simple – l’interdépendance croissante entre les deux régions – il est censé garantir, pour la Russie, un marché étranger d’investissements et un débouché pour sa production de gaz et de pétrole (environ la moitié du chiffre d’affaires des exportations russes) et, pour l’Union européenne, d’immenses réserves d’énergie en pétrole et en gaz (la Russie détient un tiers des réserves prouvées mondiales). Ce dialogue s’inscrit dans un partenariat stratégique mis en place entre les deux parties en 1997.

On aurait pu s’attendre à ce que celles-ci construisent durant ces dix années un partenariat stratégique fort, centré sur l’énergie et les échanges économiques, ce qui aurait été bénéfique autant pour la Russie que pour l’Union européenne. Or, le commissaire au commerce extérieur de l’Union européenne, Peter Mandelson, a déclaré, à la suite du sommet UE-Russie de Samara en mai 2007, que les relations entre l'UE et la Russie « contiennent un degré de méfiance et de malentendu jamais vu depuis la Guerre froide ».

Pourquoi le sommet UE-Russie de Samara en mai 2007 s’est-il soldé par un échec ? Même si les dirigeants ont voulu mettre en avant les nombreux domaines potentiels de coopération, un désaccord n’a pas manqué d’émerger (voir l’article Nouvelle Europe « Le sommet UE-Russie : un nouveau coup dans l’eau »). Il concerne en partie les nouveaux États membres : la question de l’embargo russe sur la viande polonaise, qui bloque la mise en place d’un nouveau partenariat UE-Russie et s’inscrit dans un contexte plus large puisque le partenariat UE-Russie est censé être mis en place dans quatre espaces (économie, sécurité, coopération juridique et universitaire) est venue s’ajouter à la controverse sur le « soldat de Tallin » (voir l’article Nouvelle Europe « Tallinn: la statue de la discorde »). Ensuite, la question des droits de l’homme : à la suite de l’interdiction des ONG, de l’incarcération de Mikhaïl Khodorkovski, du meurtre d’Anna Politkovskaïa et de la répression brutale des manifestations d’opposition en Russie, la Chancelière allemande Angela Merkel, alors qu'elle présidait l'UE, n’a pas manqué de poser la question des droits de l’homme.

La relation UE-Russie semble donc se gripper à plusieurs niveaux. Pourtant, après le vingtième sommet UE-Russie, à Mafra au Portugal, le 26 octobre 2007, les deux parties ont essayé de montrer qu’en dépit de ces difficultés, le dialogue allait être renoué. Certains ont annoncé un «petit vent de détente » lors de ce sommet – le dernier de Vladimir Poutine en tant que président. En ce qui concerne le volet économique, deux accords ont été signés, l’un sur l’acier (augmentation des importations russes vers l’UE) et l’autre sur la lutte contre le trafic et la consommation de drogue. Reste que sur de nombreux dossiers, aucune avancée n’a été constatée : la création d’un institut euro-russe des droits de l’homme annoncée par Vladimir Poutine a éclipsé ce sujet en Russie (que le Portugal n’a abordé que marginalement lors des négociations) et depuis le sommet, la mission de l’OSCE pour les élections législatives russes du 2 décembre 2007 a été annulée. Sur les dossiers du bouclier anti-missiles en Pologne et en République tchèque, de l’Iran et du Kosovo, les tensions demeurent. Quant à l’entrée de la Russie dans l’OMC, rien n’est moins sûr puisque la question de l’embargo polonais n’a pas été résolue, tout comme celle des charges imposées sur les compagnies aériennes européennes qui souhaitent survoler la Sibérie.

Les équations impossibles du dialogue énergétique 

C’est dans ce contexte difficile que le dialogue énergétique peine à se nouer. Bien sûr, au sommet de Mafra, les dirigeants russes et européens ont cherché à montrer que celui-ci ne fonctionne pas à vide : un projet d’alerte précoce et d’échanges d’informations a été décidé pour prévenir toute crise potentielle d’approvisionnement. Mais que cela ne trompe pas : les relations énergétiques UE-Russie sont en fait traversées par des contradictions aussi bien internes aux deux parties qu’externes des deux côtés, ce qui implique que, au fond, des incompatibilités majeures subsistent sous les accords de façade.

Du côté européen, d’abord, l’équation énergétique semble procéder de variables incompatibles. L’Union européenne exige une chose et son contraire : haute protection environnementale, sécurité de l’offre (qui dérive des problèmes que la Biélorussie et l’Ukraine ont connu, tout comme la Lituanie et la Pologne), et prix les plus bas possibles (pour compenser les prix du pétrole et la dépendance croissante de l’Union européenne par rapport au secteur gazier russe qui, au demeurant, manque cruellement d’investissements sur le long terme, ce qui laisse présager des difficultés futures – surtout si on se souvient de la croissance de l’intensité gazière de l’économie européenne). Difficile de concilier les deux premiers postulats avec le dernier, surtout quand on dissocie, dans les discussions sur l’énergie, les prix et la sécurité de l’approvisionnement. Pourquoi une telle contradiction ? La raison est sans doute à trouver dans le fait que ces deux exigences relèvent de deux politiques différentes, celle du marché intérieur et celle de la politique extérieure de l’UE, qui gagneraient beaucoup à être coordonnées pour trouver un objectif commun et, partant, éviter une contradiction qui rend toute discussion avec la Russie impossible. 

Du côté russe ensuite, il apparaît clairement que l’élite politique a du mal, comme le note Marek Menkiszak, à comprendre la nature du partenaire européen. Cette difficulté provient de la permanence, dans la pensée diplomatique russe, des principes géopolitiques réalistes. Comment comprendre, avec ces prémisses, le fait que l’Union européenne ne soit pas un État au sens classique du terme, mais un processus d’intégration ? La Russie pense en terme de dialogue avec des États souverains, tandis que ceux-là font passer une partie de leur dialogue avec Moscou par une autorité politique où le processus décisionnel et les responsabilités sont éclatées. C’est pourquoi la Russie préfère passer par les gouvernements nationaux, d’où son approche bilatérale (qui n’est pas sans lui bénéficier puisqu’elle ne fait que souligner ainsi les difficultés des États européens à s’entendre entre eux).

Deux logiques incompatibles 

Entre les deux parties, le jeu semble se dérouler selon des règles différentes, ce qui rend difficile tout aboutissement. Le jeu concerne l’échange de matières énergétiques entre une offre qui a ses propres priorités et une demande qui a les siennes : comment atteindre un équilibre viable qui ne soit pas traversé par la tension sécuritaire ? Celle-ci révèle en fait une asymétrie dans les présupposés russes et européens.

L’Union européenne a été construite sur les bases de l’intégration économique et de la construction d’un marché unique. Ces bases sont celles de la compétition qui veut que les monopoles comme les monopsones (1) soient remplacés par une multitude de compétiteurs et de débouchés. C’est, entre autres, la raison d’être de la libéralisation du marché de l’électricité dans l’Union européenne (en France, depuis le 1er juillet 2007). Une telle libéralisation n’est pas sans signification pour des secteurs qui sont en général intégrés verticalement, c’est-à-dire du producteur au distributeur, puisque ces deux derniers sont censés devenir indépendants les uns des autres. Cette dynamique d’« open market » s’inscrit dans celle de la mondialisation des échanges – surtout de gaz, qui ont été métamorphosés par la mise en place de gazoducs et par l’apparition de l’approvisionnement en GNL (gaz naturel liquéfié, plus léger que l’eau et moins volumineux que le gaz naturel). Ce modèle pro-concurrentiel démantèle par conséquent l’ancien cadre d’échanges où le fournisseur et le grossiste étaient uniques.

Or la Russie privilégie ce dernier modèle, qui trouve ses racines dans les échanges de la Guerre froide (voir les articles de Nouvelle Europe « CEE et COMECON, faux frères, vrais ennemis ? » et « La construction européenne dans le regard de l’URSS »). Durant cette période, les liens bilatéraux au niveau énergétique s’établissaient par le biais de compagnies européennes qui étaient non seulement intégrées verticalement, mais aussi des monopoles nationaux qui, en gardant une telle position, protégeaient leur position d’importateurs en échange de conditions favorables pour l’exportateur russe (contrats de long terme « take or pay »). Si la structure européenne a changé, celle de la Russie pas du tout : Gazprom, le monopole d’État, achète par exemple du gaz en Asie centrale et le revend plus cher aux importateurs européens sans que ceux-ci puissent avoir accès à ce marché. En tant que monopole, Gazprom peut fixer le prix et la quantité du gaz qu’il vend. Le surplus qu’il reprend au consommateur n’est cependant pas réinvesti dans le développement de nouveaux gisements. Cela ajoute à l’anxiété des Européens qui ont conscience du déficit gazier en Russie (10 milliards de m3 en 2010 selon l’Institut de politique énergétique de Moscou).

Deux logiques incompatibles s’affrontent donc, entre, en amont un monopole qui recherche une rente et un renforcement de sa position tout en se diversifiant (Gazprom prend des parts dans les secteurs non gaziers – notamment en Europe) au détriment de la modernisation et de l’expansion de ses capacités, et, en aval, une logique concurrentielle qui cherche à briser les monopoles et à séparer les producteurs des distributeurs. Or la première logique tend à profiter de la marge de manœuvre que lui laisse la seconde (Gazprom vise à acheter aussi des parts des distributeurs européens pour s’assurer davantage encore une intégration verticale). C’est ce qui fait du monopole russe aussi un instrument de politique étrangère.

Les relations UE-Russie participent donc de désaccords fondamentaux qui se manifestent par des échanges virtuels lors des sommets UE-Russie, comme à celui de Mafra, voire dans leurs échecs patents, comme à Samara. Tant que l’Union européenne et la Russie ne conviendront pas d’une vision commune et réciproque de leurs relations, fondée sur les mêmes principes et libre de toutes contradictions internes aussi bien qu’externes, elles ne pourront pas avancer dans leur partenariat auquel il faudrait donner une forme plus consistante. Le prochain pas en avant serait sans doute de se demander quel partenariat l’Union européenne propose à la Russie : s’agit-il d’une intégration économique, d’une coopération politique ou d’échanges proprement commerciaux ?

(1) En économie, le monopsone est une situation dans laquelle un seul demandeur se retrouve face à un grand nombre d'offreurs, l'inverse du monopole ; c'est par exemple le cas des entreprises d'armement, qui dans un pays se retrouvent face à un seul acheteur, l'Etat.

 

Pour aller plus loin : 

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Dubien, Arnaud, Russie-Ukraine : opacité des réseaux énergétiques,Russie.Nei.Visions n°19, mai 2007, IFRI, Paris.
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Finon, Dominique, La Russie et l’ « OPEP du gaz » : vraie ou fausse menace ?, Russie.Nei.Visionsn° 24, novembre 2007, Paris.
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Helm, Dieter, The Russian dimension and Europe’s external energy policy
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Keppler, Jan Horst, La sécurité des approvisionnements énergétiques en Europe : principes et mesures, Gouvernance européenne et géopolitique de l’énergie, note de l’IFRI, Avril 2007, Paris.
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Lynch, Dov, What Russia sees, Chaillot Paper n° 74, janvier 2005, Institute for Security Studies, Paris.
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Menkiszak, Marek, Rosja wobec Unii Europejskiej : kryzys „strategicznego partnerstwa”,OSW report, janvier 2006, Varsovie.
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Milov, Vladimir, Le dialogue énergétique UE-Russie : concurrence contre monopoles, Russie.Nei.Visions n°13, septembre 2006, IFRI,Paris.
   
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