Michel Foucher: la Constitution, états des lieux et scénarios de relance

Par Antoine Lanthony | 23 février 2007

Pour citer cet article : Antoine Lanthony, “Michel Foucher: la Constitution, états des lieux et scénarios de relance”, Nouvelle Europe [en ligne], Vendredi 23 février 2007, http://www.nouvelle-europe.eu/node/117, consulté le 17 juillet 2019

img_8288opinionMichel Foucher, géographe, ancien ambassadeur de France en Lettonie a rédigé un rapport sur l’état de l’Union pour le gouvernement français, dont une version a été publiée par la Fondation Robert Schuman en novembre 2006. Il revient pour nous sur l'état des opinions en Europe mais aussi sur les stratégies de relance.

img_8288Michel Foucher est un géographe bien connu, Conseiller au cabinet d’Hubert Védrine en charge des affaires politico-stratégiques (1998-2002), Directeur du centre d’analyse et de prévision du Ministère des Affaires Etrangères (1999-2002) et Ambassadeur de France en Lettonie (2002-2006). Il a rédigé un rapport sur l’état de l’Union pour le gouvernement français, dont une version a été publiée par la Fondation Robert Schuman en novembre 2006 : L’Union européenne : un demi-siècle plus tard, état des lieux et scénarios de relance, qui a constitué la base de notre entretien, et est co-directeur de « L’Etat de l’Union, rapport Schuman sur l’Europe », éditions Lignes de Repères (mars 2007).

La présidence allemande s’est fixée de grands objectifs de relance, mais pourra t-elle profiter de la fenêtre de quelques semaines entre les élections françaises et le Conseil européen ?

La présidence allemande organise sur les questions institutionnelles qui lui tiennent à cœur deux séries de consultations avec chacun des 26 Etats, en particulier avec ceux qui se sont cachés derrière le non français et néerlandais pour ne pas s’exprimer. Cela se fait par l’intermédiaire d’émissaires, avant le 25 mars puis après le 25 mars. Le bilan de tout cela sera fait le 7 mai, juste après les élections françaises.

Les Allemands veulent obtenir une sorte d’engagement de leurs partenaires sur un agenda ou une feuille de route pour traiter les questions institutionnelles, de façon à arriver à un accord général au plus tard en 2009.

Ils ont donc un calendrier très précis et une méthode : des consultations discrètes et bilatérales pour évaluer, avec chacun des Etats, ce qui leur pose problème, ce qu’il faudrait ajouter ou ce qu’il faudrait enlever, en sachant que les Allemands souhaitent rester au plus près du texte actuel.

On peut expliquer l’insistance des Allemands sur le projet de traité constitutionnel européen par plusieurs raisons. Tout d’abord parce que son application fait partie de l’accord de coalition ; ensuite parce que l’Allemagne tirerait des avantages des dispositifs du Traité constitutionnel, notamment avec la double majorité, la répartition des voix au Conseil qui passe de 11% (selon le Traité de Nice) à 18%, au détriment d’ailleurs des Etats moyens comme la Belgique, et un contrôle accru du Parlement européen sur le président de la Commission. Le traité renforcerait sa position politique forte, par le biais du Parlement européen, dont elle a actuellement la présidence (Hans-Gert Poettering) et celle du groupe PSE (Martin Schulz).

quote

Ils ont donc un calendrier très précis et une méthode : des consultations discrètes et bilatérales pour évaluer, avec chacun des Etats, ce qui leur pose problème, ce qu’il faudrait ajouter ou ce qu’il faudrait enlever, en sachant que les Allemands souhaitent rester au plus près du texte actuel unquote2

 

Par ailleurs, dans un pays fédéral, mais c’est vrai aussi des pays décentralisés comme l’Espagne ou la Belgique, il y a un plus grand besoin que dans un pays plus centralisé comme la France, d’une clarification des compétences. Non pas entre l’Etat et l’Union, mais entre les trois niveaux. Dans le cas de l’Allemagne : les Länder, qui trouvent que Bruxelles s’ingère beaucoup trop dans leurs affaires, le Bund (la fédération) et le niveau européen. L’Allemagne a réussi en juin 2006, après deux ans de négociations, à réorganiser la distribution des compétences entre le Bund et les Länder. La réforme du fédéralisme allemand a abouti. Ainsi, dans un pays organisé de cette façon, il n’y a pas de hiatus entre les deux niveaux où s’exprime l’identité allemande et le niveau européen. L’Allemagne se sent à l’aise à trois échelles, pour parler en géographe. Pour nous, Français, cela est plus compliqué parce que nous avons une vision plus hexagonale des choses. Il n’y a pas de continuité mentale et institutionnelle entre l’échelle française, hexagonale, avec des frontières bien définies et des compétences encore claires de souveraineté, et l’échelle de l’Union.

Peut-on aboutir ? Beaucoup dépend des élections françaises, ainsi que de la capacité d’accord ou de compromis entre les nouvelles autorités françaises et le gouvernement allemand. Il m’est tout de même difficile de répondre à cette question ; il existe des contacts à partir de l’Allemagne, avec trois équipes : l’équipe gouvernementale, l’équipe du candidat et celle de la candidate. En même temps, à Berlin, l’idée qu’il puisse y avoir un échec ou un désaccord au Conseil européen de juin n’est pas absente.

Certains pays rejettent la responsabilité de la panne actuelle sur la France et les Pays-Bas et considèrent que c’est uniquement à eux de trouver les solutions de relance. Comment conjuguer pour les Etats ayant ratifié la volonté de continuer le chemin et le respect des referenda ? D’autre part, on parle beaucoup de ceux qui ont dit « non », mais d’après la série d’entretiens que vous avez réalisée en Europe, quel est l’avis de ceux qui n’ont rien dit ?

Vous avez raison de dire que l’on nous fait porter le chapeau. C’était en partie le message de la réunion de Madrid du 26 janvier qui regroupait les 18 Etats ayant ratifié, ainsi que deux invités n’ayant pas ratifié, l’Irlande et le Portugal, ainsi que quelques diplomates observateurs britanniques, suédois et danois. L’opinion dominante en Europe est la suivante : « Vous avez embourbé le « char » de la république européenne, et maintenant c’est à vous de le désembourber ».

Du côté français, nous avons une vision extrêmement républicaine des choses : l’unanimité est requise pour l’adoption du traité constitutionnel ; deux Etats ont voté « non », donc le traité est mort ou caduc. C’est vrai juridiquement puisque l’unanimité est requise. Politiquement, c’est plus compliqué, d’autant plus que les chefs d’Etats et de gouvernements ont signé ce texte.

Comme toujours, il convient des compromis.

Elément supplémentaire, tous les Etats n’accordent pas la même importance aux affaires institutionnelles, les plus demandeurs sur ce sujet étant les Allemands. Ce n’est d’ailleurs pas sur ce sujet que les Français s’étaient prononcés, à la différence des Néerlandais (voir plus loin).

Néanmoins, bien qu’ayant bloqué toutes les avancées permettant de penser qu’on ne pouvait agir sans constitution, nos partenaires allemands ont mis en œuvre une des dispositions du projet de constitution, à savoir une présidence plus stable. En effet, pour la première fois, il y a une présidence tripartite sur un an et demi, avec une division du travail entre Allemands, Portugais et Slovènes, et une préparation des dossiers dans les trois capitales. Tout cela accroît la pression sur la présidence française du deuxième semestre 2008.

On peut d’autre part juger, comme les Britanniques, que, sans constitution, l’UE a continué à fonctionner : accord sur les perspectives financières et un budget ; poursuite de l’élargissement et prémisses d’une politique commune sur l’énergie et l’immigration.

De plus, une UE à 27 est-elle moins gouvernable ? Le nombre accru de commissaires a renforcé les marges de son président. L’UE continue de fonctionner. Mais que ce soit en Conseil européen ou en COREPER (comité des représentants permanents des Etats membres), les séances sont de plus en plus courtes car peu d’Etats s’expriment sauf quand il s’agit de défendre les intérêts nationaux. Le point le plus frappant est qu’il n’y a plus, depuis 2 ans, de débats sur les questions européennes générales. Les débats ne s’écartent pas de l’ordre du jour, ce qui a provoqué un appauvrissement de l’idée d’un intérêt général européen ; il n’y a en effet actuellement pas de débats entre chefs d’Etat et de gouvernement. J’insiste sur ce point car il est peu connu.

quoteje suis, en tant que géographe, frappé par la géographie du « non », du « oui », et du « je ne sais pas ».[...] Ceux qui ne se sont pas exprimés forment ce que j’appelle « l’Europe AELE » : le Portugal, qui a une tradition atlantique, souvent en phase avec la ligne britannique, le Royaume-Uni, l’Irlande, le Danemark et la Suèdeunquote2

Enfin, je suis, en tant que géographe, frappé par la géographie du « non », du « oui », et du « je ne sais pas ». Le « oui » regroupe l’Espagne, la Belgique, le Luxembourg, qui n’a voté « oui » qu’à 56%, et les nouveaux membres avec deux exceptions, la Pologne et la République Tchèque. Ceux qui ne se sont pas exprimés forment ce que j’appelle « l’Europe AELE » : le Portugal, qui a une tradition atlantique, souvent en phase avec la ligne britannique, le Royaume-Uni, l’Irlande, le Danemark et la Suède.

J’ajoute pour partie les Pays-Bas qui sont dans l’esprit AELE, c’est-à-dire une politique de libre-échange, de libéralisme économique, et, a contrario, le moins possible de pouvoirs délégués à Bruxelles. Idem pour le gouvernement tchèque qui, sous la houlette de son président Vaclav Klaus, voudrait la suppression de l’UE et sa transformation en une Organisation des Etats européens ; Jan Zahradil, émissaire tchèque pour les discussions avec l’Allemagne durant la présidence allemande, est sur cette ligne.

Les deux nouveaux membres qui ne se sont pas exprimés - Pologne et République tchèque - et qui vont faire connaître leur position très tardivement, en mars, sont deux voisins de l’Allemagne. C’est un fait très intéressant géopolitiquement. De plus, ce sont les deux alliés les plus proches des Etats-Unis et ils viennent d’accepter le déploiement de bases de radars de dispositifs anti-missiles balistiques dirigés contre l’Iran et la Corée du Nord, à quelques centaines de kilomètres de la Russie.

Aux Pays-Bas, qui bénéficient largement du marché commun, le terme de constitution fait peur. Il faut ajouter à cela une question identitaire liée aux craintes engendrées par les effets migratoires dans les centres des grandes villes dans une société longtemps exemplaire en raison se sa tolérance et la peur d’être dilués dans une Europe élargie alors même qu’ils étaient en faveur d’un élargissement continu.

Il sera difficile de trouver un accord avec les Polonais et les Tchèques. Les Tchèques demandent la libre circulation des travailleurs. Pour la Pologne, ce sera encore plus compliqué en raison du souverainisme de son élite dirigeante, à rebours d’une population qui, bénéficiant des transferts financiers massifs liés à l’adhésion (3% du PNB), s’affiche de plus en plus pro-européenne.

Les Britanniques seront pragmatiques mais le ton s’est durci. Gordon Brown sera-t-il plus intéressé par les questions européennes quand il aura succédé à Tony Blair, à la mi-2007 ? Rien n’est moins sûr.

Mais après cet aperçu des différents points de vue, on revient au point d’interrogation français. La France a un rôle central dans le déblocage des choses, comme elle a eu rôle central dans le blocage, mais il ne faut pas oublier que c’est un blocage dont les raisons ont été largement partagées par d’autres. Certains interlocuteurs ne m’ont pas caché : « Vous nous avez rendu service ». Il y a des vraies raisons au « non ».

Jacques Delors disait : « L’Europe, c’est comme le vélo, si elle n’avance pas, elle tombe ». Alors que la constitution représentait le volet « approfondissement » du dernier élargissement, son échec n’est-il pas dommageable à la poursuite du mouvement européen ? Est-ce profitable à ceux qui voient, comme Ivar Raig en Estonie, l’Union comme un grand supermarché ?

Delors avait dit qu’on ne tombait pas amoureux d’un supermarché. Il y a eu une rupture de la méthode de construction européenne consistant à lier en permanence élargissement et approfondissement. Ainsi avec la réunification allemande d’un côté - impliquant l’adhésion immédiate des nouveaux Länder - la mise en place de l’euro de l’autre, c'est-à-dire le renoncement au Deutschemark, monnaie solide s’il en fut, garantie de l’ancrage européen de l’Allemagne réunifiée. Ce fut le génie du trio Mitterrand - Kohl – Delors.

Sous influence pressante des administrations américaines successives, l’élargissement s’est poursuivi, dans une sorte de compétition avec l’OTAN dont l’UE est parfois perçue comme le volet civil et financier.

Nous constatons donc une rupture du lien. On a alors compris qu’il fallait revenir à ces questions institutionnelles et, comme il n’y a plus actuellement de pression forte sur l’élargissement, il y a uniquement des perspectives, en tout cas croit-on. On se concentre sur ce que l’on n’appelle plus d’ailleurs l’approfondissement, car il n’y a pas d’accord sur ce point entre les 27.

Néanmoins, l’argument selon lequel il n’y aura pas de nouvel élargissement sans approfondissement est actuellement un argument tactique.. C’est ce qu’Angela Merkel dit à Tony Blair, le plus attaché à la poursuite de l’élargissement. A quoi les Britanniques répondent : « On fonctionne très bien sans traité ». Ce qui est exact, dans une Europe a minima.

Je ne crois pas du tout que l’on soit entré dans une pause de l’élargissement. Les négociations avec la Croatie se poursuivent. Sous leur présidence au premier semestre 2008, les Slovènes voudront donner une date de début de négociation aux Macédoniens car ils sont soucieux de l’ancrage européen des autres Etats de l’ex-Yougoslavie pour qui ils peuvent être une référence de modernité. Idem pour la Serbie à qui le Conseil de Sécurité des Nations Unies imposera après mars 2007 l’indépendance du Kosovo. Il est difficile pour tout gouvernement serbe, même pro-européen, d’endosser la perte d’une partie de son territoire historique dans ces conditions.

quoteNéanmoins, l’argument selon lequel il n’y aura pas de nouvel élargissement sans approfondissement est actuellement un argument tactique.. C’est ce qu’Angela Merkel dit à Tony Blair, le plus attaché à la poursuite de l’élargissement. A quoi les Britanniques répondent : « On fonctionne très bien sans traité ». Ce qui est exact, dans une Europe a minima.unquote2

Je ne suis donc pas certain que l’on soit entré dans une pause de l’élargissement, mais c’est un argument. Et c’est en effet un point de vue général en France où l’on souhaite un contrôle politique de l’extension de l’UE.

Certains candidats à l’élection présidentielle française proposent de reprendre une partie du TCE dans un mini-traité, et Gordon Brown a appelé à un petit traité pouvant passer à la Chambre sans referendum au Royaume-Uni. D’un autre côté, le Club des Amis de la Constitution préfèrerait ajouter des choses dans le traité actuel plutôt que d’en retirer. Comment est-ce qu’on peut sortir, selon vous, de cette contradiction ?

Il faut une négociation à la fois sur le fond et sur la forme de la ratification, avec le risque de lier les deux questions. C’est vrai que le projet de traité n’était pas très explicite sur la ratification. Mais aux Pays- Bas, par exemple, les trois partis de la coalition ont demandé au Conseil d’Etat, organisme suprême constitutionnel et consultatif, de choisir le mode de ratification : référendaire ou parlementaire, en fonction du texte final.

Le risque est que chacun recherche un traité simplifié, comme on dit maintenant à l’UMP et chez les Britanniques, pour éviter le référendum. Donc que la forme, en sorte, impose le « oui ». On est un peu sur cette logique là, pour obtenir un compromis à tout prix.

On peut aussi être dans une logique de parallélisme des formes, c’est-à-dire considérer, comme c’est le cas chez une partie des socialistes français que seul un référendum positif peut effacer un référendum négatif. C’est une question d’opportunité politique et là-dessus, je n’ai pas de réponse.

En tout cas, dans le cas français, il peut être jugé délicat de faire rentrer par la fenêtre parlementaire ce que les électeurs français ont fait sortir par la grande porte du suffrage universel.

Seuls deux pays sont en principe tenus au référendum, c’est l’Irlande et le Danemark, mais ils ont l’habitude de pouvoir réviser leur jugement !

Au Royaume-Uni, le ministre actuel des Affaires Européennes, Geoffrey Hoon, estime que la Chambre des Communes avait accepté de laisser Tony Blair signer le projet de traité. Est-ce certain ? Ce qui les gêne, c’est la Charte et le mot « constitution ». C’est, plus fondamentalement, toute avancée vers une Union politique.

Au final, on a deux positions opposées. L’Allemagne est attachée la substance du Traité, même si on l’allège un peu, quitte à ajouter quelque chose comme un message social. La position française veut un vrai traité social. Faut-il le lier au traité institutionnel ou reprendre cette dimension sociale, une fois agréées des politiques communes ? La question est ouverte. Les pays du Nord-Ouest ou du Nord de l’Europe estiment que les questions sociales sont des questions de compétence nationale, d’autant qu’ils réussissent mieux que la France en terme d’emploi et de taux de croissance.

Un avis personnel sur deux points : je pense qu’il faudrait conserver dans le texte du futur traité les véritables innovations du projet, car aucune convention ne fera mieux que le texte actuel. Dans la troisième partie, 83% des articles qui sont déjà en application. Autrement dit, les Français ont voté contre les textes déjà existants, sans penser qu’il y avait des innovations qui permettaient d’améliorer l’existant. Le texte actuel comporte du politico-institutionnel, la Charte, et de l’économico-social. Je pense donc qu’il faudrait garder les innovations.

Deuxièmement, imaginons en parallèle une grande initiative socio-économique, qui pourrait se faire non pas à 27, mais dans le cadre de la zone Euro. A cette échelle de l’Euro-groupe, il y a des marges pour un dialogue avec la BCE sur la politique de change (sur les monnaies asiatiques, sous-évaluées) et la définition, à l’intérieur de la zone euro, d’un salaire minimal par pays, de bandes de variations et d’une harmonisation fiscale. Mais il faudrait faire cela en parallèle.

Il y a un autre schéma, qui est celui de Philip Herzog, « marcher sur deux pieds » : Un « Acte unique de projets ». Je note que ces projets ont des difficultés : Airbus a de graves problèmes, le moteur de recherche Quaero, concurrent potentiel de Google, a été abandonné au profit de solutions nationales, Theseus en Allemagne.

quoteimaginons [...] une grande initiative socio-économique, qui pourrait se faire non pas à 27, mais dans le cadre de la zone Euro. A cette échelle de l’Euro-groupe, il y a des marges pour un dialogue avec la BCE sur la politique de change (sur les monnaies asiatiques, sous-évaluées) et la définition, à l’intérieur de la zone euro, d’un salaire minimal par pays, de bandes de variations et d’une harmonisation fiscale. unquote2

Donc je distinguerais une réforme institutionnelle en gardant les innovations à 27, et en même temps en liant dans le temps mais pas dans le texte, quelque chose sur l’Euro-groupe, qui permettrait de montrer qu’on prend à bras le corps des questions économiques et sociales, le déficit de croissance et qu’il y a un filet de sécurité économique. Le problème central est de réduire l’insécurité économique.

Quand Angela Merkel évoque une coopération plus forte, voire un grand marché économique occidental (TAFTA) correspondant aux frontières de l'OTAN, ne prend-elle pas déjà acte de ce que M. Rocard appelle la mort politique de l'UE ?

Angela Merkel a voulu renouer avec les Etats-Unis pour se démarquer de Schröder, d’où sa première visite comme présidente de l’Union européenne à Washington. Elle avait déjà fait cela quand elle a été nommée chancelière.

L’idée d’un grand marché transatlantique, fondé sur les principes qui ont créé le marché commun européen est portée essentiellement par la CDU. Mme Merkel a repris cette idée à son compte, mais de manière moins ambitieuse, en parlant essentiellement d’harmonisation des normes et de l’intégration des marchés financiers. Il y a donc un signal politique et une pensée profonde qui consistent à dire que le marché commun est globalement réalisé, sauf dans quelques domaines.

Vu d’Allemagne, l’Union est un grand marché domestique avec 62% d’exportations de l’Allemagne, en direction de l’Union européenne en 2006. Mais c’est aussi une base pour aborder le vaste monde qui ne se limite pas à la Chine ou à l’Inde, contrairement à ce qui est dit. Il y a d’abord les Etats-Unis et l’Amérique du Nord. Pour les grandes firmes, des alliances franco-américaines plus que franco-allemandes, ou germano-américaines plus que germano-françaises, sont privilégiées. C’est un phénomène qui se voit partout en Europe. Deux bons exemples : Alcatel-Lucent et la fusion du New York Stock Exchange et d’Euronext, aux dépens d’une alliance avec la Bourse de Francfort, en partie pour des raisons techniques.

Au-delà, la question se pose de savoir si l’engagement allemand en Europe sera aussi fort qu’il le fut pendant la période de reconstruction, de réhabilitation morale et politique, de démocratisation, de réunification, du retrait de l’armée rouge. Quel est l’agenda allemand maintenant ? On voit bien pour l’agenda économique. Pour l’agenda politique, il y a, dans un phénomène de coalition, deux écoles. L’école CDU, liée aux Etats-Unis, transatlantique, otanienne ; et l’école de M. Steinmeyer du SPD, dans la droite ligne de Brandt et surtout de Schroeder. M.Steinmeyer met l’accent sur une politique de voisinage renforcée, qui ne soit pas faite de confrontation ou de concurrence avec la Russie, dans l’isthme Baltique-Mer Noire. Il se porte aussi sur le Caucase et sur l’Asie Centrale. Il élabore une Ostpolitik nouvelle, qui va, en gros, de l’Ukraine à la Chine. Il y a un tropisme plus oriental. Ce n’est pas une question de géographie. Le SPD pense qu’il y a un espace de respiration diplomatique et géopolitique pour l’Allemagne, sur son Est. Alors que la CDU a tendance à penser que son espace de respiration est d’être l’allié privilégié des Etats-Unis en Europe au même titre que le Royaume Uni.

quoteJe plaide donc pour une « révision », au sens mécanique et au sens de « review », des relations franco-allemandes, pour définir les intérêts communs et qui seront la base indispensable d’une relance de l’Union politique européenneunquote2 Je plaide donc pour une « révision », au sens mécanique et au sens de « review », des relations franco-allemandes, pour définir les intérêts communs et qui seront la base indispensable d’une relance de l’Union politique européenne, pour reprendre le titre de mon article dans la revue Esprit de novembre 2006 (Seuil). Ainsi que pour l’explicitation d’intérêts européens communs et autonomes, que j’ai tenté de définir dans « L’Etat de l’Union, Rapport Schuman 2007 sur l’Europe », qui paraît début mars 2007.

 

 

Ajouter un commentaire