Le Président européen : les menaces cachées d’une idée séduisante

Par Pavol Szalai | 16 avril 2012

Pour citer cet article : Pavol Szalai, “Le Président européen : les menaces cachées d’une idée séduisante”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 16 avril 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1474, consulté le 22 janvier 2018

Si l’Union européenne veut réussir, elle doit se doter d’« un système de gouvernance qui permette de faire passer le bien commun avant l’intérêt individuel », a dit le Commissaire Michel Barnier dans son discours du 9 mai 2011 à l’université Humboldt. Dans ce but, il faudra un jour « un Président ou une Présidente de l’Union européenne qui cumulera les missions de présidence du Conseil européen et d’animation du collège des commissaires ».

 

L’idée de fusionner les postes des deux présidents a été évoquée lors de la Convention sur l’avenir de l’Europe, à laquelle M. Barnier a participé en tant que représentant de la Commission européenne. Même si le Traité de Lisbonne ne l’a pas adoptée, il ne s’est pas pour autant prononcé contre et aujourd’hui, elle fait partie du débat sur la légitimité et l’efficacité du projet européen. Dans son discours berlinois très médiatisé pendant la présidence polonaise du Conseil de l’UE en novembre 2011, le Ministre des affaires étrangères Radoslaw Sikorski a plaidé pour la fusion des deux fonctions. Il a même revelé que la Chancellière allemande Angela Merkel a soutenu l’idée que cette personne puisse être élue par « le demos européen ». Trois mois plus tard, à l’heure de la réélection du Président du Conseil européen Herman Van Rompuy, François Bayrou a introduit ce sujet dans l’élection présidentielle française, en déclarant qu’ « un président de l’UE élu au suffrage universel » augmenterait la légitimité de l’Union. Il a été soutenu par Jean-François Jamet, économiste à Sciences Po et EuropaNova, qui y voit un moyen d’augmenter l’efficacité des institutions européennes. Le débat naissant a mené Michel Barnier à réitérer son idée dans un entretien en mars 2012.

Si cette proposition rassemble suffisamment de partisans, dans deux ans et demi l’Union européenne pourrait avoir son premier Président. Il suffit que les institutions choisisent, après les prochaines élections européennes, la même personne pour les fonctions du Président de la Commission et du Président du Conseil européen. Cet article considère, sur le plan à la fois de la politique intérieure et de la politique extérieure de l'UE, les avantages et les inconvénients de cette réforme institutionnelle au regard des deux objectifs avancés par M. Barnier : améliorer la légitimité et l’efficacité de l’Union européenne. Au-delà des concepts traditionnels sur l’intégration européenne, l’article s’appuie sur une évaluation des évolutions du Traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er décembre 2009, créant le nouveau poste de Président du Conseil (Art. 15(5) TUE).

Avantages

Du point de vue de la politique intérieure de l’UE, le poste préconisé par M. Barnier pourrait mener à plus de légitimité de l’UE auprès du public européen et à plus d’efficacité dans le fonctionnement de ses institutions. L’idée d’un(e) président(e) de l’UE élu(e) indirectement ou directement par les peuples européens rappelle la recommandation de Simon Hix faite en 1997. Si l’Union européenne veut augmenter sa légitimité démocratique, elle doit, selon le chercheur britannique, se politiser.

Dans ce but, S. Hix propose, entre autres, l’élection du Président de la Commission européenne par un collège électoral ou par les peuples. Si l'on considère que le premier Président du Conseil Herman Van Rompuy et le Président de la Commission européenne José M. Barroso ont été choisis non seulement sur la base d’un accord au sein du Conseil et pour leurs capacités personnelles, mais aussi pour leur appartenance au Parti populaire européen, on constate que l’Union européenne se politise au fur et à mesure. Comme ces deux présidents se retrouvent au centre du jeu, leur élection populaire pourrait augmenter la légitimité du projet européen. Etant donné la convergence des fonctions rattachées aux deux postes présidentiels, leur fusion pourrait également accroître l’efficacité des institutions. Le Président de la Commission donne en effet « l'orientation politique » de la Commission : il préside et détermine l’ordre du jour de la réunion hebdomadaire du collège et il hiérarchise ses priorités. De manière complémentaire, le Président du Conseil préside la réunion des chefs d’Etat et de gouvernement puis assure sa préparation et la mise en œuvre de ses conclusions.

Aujourd’hui, la fonction partagée de définir l’agenda institutionnel met les deux présidents en compétition (Art. 15 (6) et Art. 17 (6) TUE). De plus, même si le Traité de Lisbonne laisse l’initiative législative formelle à la Commission, il légalise le statut du Conseil européen et lui attribue l’initiative législative politique. La fusion des postes de présidents annulerait cette rivalité.

En ce qui concerne la politique extérieure, la légitimité et l’efficacité sont plus difficiles à distinguer; elles seront donc considérées ensemble. Le « Président de l’UE » augmenterait la légitimité et l'efficacité européenne en unifiant sa représentation. Selon Peter Debaere, « deux facteurs principaux affectent la performance de l’UE dans le G20 [...] le nombre des représentants de l’UE autour de la table et leur capacité à parler d’une seule voix ». L’UE est en effet représentée aux sommets du G20 par deux présidents. En fait, le Traité de Lisbonne reste flou quant à la répartition des tâches entre eux (Art. 15 (6) et Art. 17 (6) TUE).

Désavantages

Sur le plan intérieur, en matière de légitimité, l’élection d’une présidence commune du Conseil européen et de la Commission pourrait bousculer l’équilibre interinstitutionnel des pouvoirs et, en matière d’efficacité, elle pourrait compliquer le travail du Conseil. Giandomenico Majone note que la méthode communautaire, aux origines de la construction européenne, rejette la démocratie parlementaire et la séparation des pouvoirs. L’UE est fondée sur le modèle de la représentation d’intérêts. Ainsi, selon G. Majone, les gouvernements nationaux sont représentés par les institutions intergouvernementales, l’intérêt général par les institutions supranationales et les peuples européens par le Parlement. Andrew Moravcsik va plus loin quand il déclare que les inquiétudes sur le déficit démocratique de l’UE sont mal placées, puisque l’Union n'a pas une fonction de redistribution comme ses Etats-membres, mais de régulation.

L’impact du nouveau poste sur l’équilibre interinstitutionnel doit être examiné dans le contexte du Traité de Lisbonne qui renforce le Conseil européen et le Parlement au détriment de la Commission et du Conseil de l’UE. L'institutionnalisation du Conseil européen et l’instauration de sa présidence permanente a entraîné une gestion plus intergouvernementale de l’UE. Le Président de la Commission se trouve désormais dans l’ombre du Président de l'institution la plus intergouvernementale; la décision des Etats membres de charger Herman Van Rompuy d’établir une « task force » chargée de trouver une sortie à la crise de la zone euro en est un bon exemple. En revanche, le Président du Conseil lui-même se trouve dans l’ombre des chefs d’Etat et de gouvernement, parmi lesquels dominent – dans la crise actuelle de la zone euro – l’Allemagne et la France. Cela s’est manifesté lors du sommet franco-allemand à Deauville en octobre 2010, qui a vu la conclusion de l’accord sur la réforme de la gouvernance économique entre les Etats membres sans réelle participation de la présidence.

 

Par conséquent, l’unification de deux postes présidentiels dans les conditions actuelles pourrait permettre davantage d’ingérence des Etats-membres et de la méthode intergouvernementale dans le travail de la Commission. Du point de vue légal, cela pourrait se montrer contradictoire avec l’article du Traité sur l’indépendance des commissaires (Art. 245 TFUE). Les Etats pourraient interférer plus facilement dans le travail des Commissaires et dans les domaines relevant des compétences exclusives de l'UE (Art. 3 TFUE), notamment en matière de concurrence, grâce aux pouvoirs du Président de la Commission de nommer et révoquer les membres du collège et de définir les priorités de la Commission (Art. 17 (6) TUE).

De plus, faire du Président du Conseil une figure publique plutôt qu'un négociateur à huit clos pourrait affaiblir son efficacité. Malgré sa faible visibilité publique, il est affirmé que H. Van Rompuy sait faciliter le consensus au sein du Conseil ; il est « un fin stratège, toujours candidat à rien », comme l’ont voulu les Etats-membres.

Sur le plan international, les désavantages de la proposition de M. Barnier en matière de légitimité et d’efficacité seront encore une fois considérés en commun. Dans la perspective de G. Majone, d’A. Moravcsik et du Traité de Lisbonne qui distingue trois types de compétences (Art. 2 TFUE), la présidence commune du Conseil et de la Commission pourrait créer une confusion des pouvoirs au sein de l’UE qui handicapperait la capacité de celle-ci de s’exprimer sur les fora internationaux, notamment dans les domaines relevant de compétences exclusives. C’est peut-être dans cette logique que H. Van Rompuy et J. M. Barroso ont conclu un accord sur la représentation de l’UE aux sommets du G8 et du G20.

La fusion des fonctions présidentielles ne règle donc pas la question de la représentation de l'UE sur la scène internationale. Par exemple, alors que les deux présidents participent aux sommets du G8 et du G20 au sein d’une même délégation, quatre Etats-membres (« Big 4 ») de l’UE y assistent au sein de quatre délégations distinctes. P. Debaere constate que même si un tel sommet est souvent précédé par une prise d’une position commune de l’UE, celle-ci est modifiée lors du sommet par chaque Etat-membre qui souhaite y laisser sa propre trace. D’autres experts constatent également que la cacophonie européenne à l’international est due aux ambitions des Etats membres .

L'évaluation de la mise en place par le Traité de Lisbonne (Art. 18(1) TUE) du poste de Haute Représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité selon le concept de « double casquette » défendue par M. Barnier démontre que, dans le contexte actuel, ce sont les désavantages du poste de la présidence commune qui domineraient. Dans le cas de C. Ashton, la fusion de la méthode communautaire et intergouvernementale a mené à l’affaiblissement de la Commission et C. Ashton est paralysée par la confusion des rôles et par son agenda très chargé. La Haute Représentante reste bloquée même par son propre pays. La logique communautaire prônée par M. Barnier est dépassée par les égoïsmes nationaux.

En dehors du penchant intergouvernemental qui serait nécessairement favorisé, il serait utile de tenir compte d’autres facteurs qui influenceraient la mise en œuvre de la proposition de M. Barnier comme la crise économique et financière favorisant la prééminence des Etats membres sur les institutions supranationales, la maturation naturelle du dispositif institutionnel de l’UE impliquant sa politisation et l’affaiblissement de la Commission ou la volonté politique de faire avancer le projet européen en dépit de son architecture institutionnelle. Cependant, pour l’instant, on peut dire que la réponse au problème de la légimité et de l’efficacité de l’Union ne se trouve pas dans la fusion de ses deux présidents, mais dans une coopération plus étroite de ses 27 Etats-membres.

 

Aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • Barber, T. (2010) « The Appointments of Herman van Rompuy and Catherine Ashton ». JCMS, Vol. 48, n° 1, pp. 55-67.
  • Bebayan, N. (2010) « Who Answers the Phone in Europe ? » Caucasian Review of International Affairs, Vol. 4, n° 4, pp. 354-67.
  • Chalmers, D. et al. (2010) European Union Law : Cases and Materials. CUP, Cambridge.
  • Debaere, P. (2010) « The Output and Input Dimension of the European Representation in the G20 ». Studia Diplomatica, Vol. LXIII, n° 2, pp. 141-54.
  • Dinan, D. (2010) « Governance and Institutions : Implementing the Lisbon Treaty in the Shadow of the Euro Crisis ». JCMS, Vol. 49, Issue Supplement 1, pp. 103-21.
  • Inoue, J. (2011) « Has the EU Become Uncontrollably Divergent ? Analysis of EU Governance, from the Treaty of Rome to the Treaty of Lisbon ». Hitotsubashi Journal of Law and Politics, n° 39, pp. 85-98.
  • Majone, G. (2005) Dilemmas of European Integration: The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth. OUP, Oxford.
  • Moravcsik, A. (2002) « In Defence of the ‘Democratic Deficit’ : Reassessing Legitimacy in the European Union ». JCMS, Vol. 40, n° 4, pp. 603-24.
  • Ricard, P. et J.-P. Stroobants. (2011) « Herman Van Rompuy, le stratège qui veut rester anonyme ». Le Monde, le 27 septembre, p. 2.
  • Reiners, W. et W. Wessels (2009). « The EU’s Search for an Efficient Institutional Architecture for External Action in Multilateral Frameworks ». Mémoire pour la 50ème Convention annuelle de l’International Studies Association, New York, le 15-18 février.
  • Stroobants, J.-P. (2011) « Quand Londres tente de réduire Catherine Ashton au silence ». Le Monde, le 28 octobre, p. 6.
  • Versions consolidées du traité sur l’Union européenne (TUE) et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Journal officiel n° C 83 du 30 mars 2010.

Sur internet

 

 

Commentaires

Article intéressant, car on aborde déjà la question de l'emploi du temps de tout poste à "double casquette".

Mais incomplet.
Car à aucun moment l'auteur ne réfléchit à l'impact d'une élection au suffrage universel direct de ce président unique. Personne, je dis bien personne, n'envisage cette présidence unique sans élection directe. Le SUD est-il un simple gadget, une cerise sur le gâteau ? Est-ce ce que De Gaulle en aurait dit. Le SUD serait une véritable révolution, pas un paramètre parmi d'autres. Par exemple, il est tout bonnement inconcevable que les grands Etats ou son Etat d'origine manipulent ce futur président si celui-ci est élu par le peuple.

Enfin, on peut rappeler les analyses de politologues comme Majone et Moravcik sans pour autant les prendre pour argent comptant. Moravcik considère que l'UE n'a pas de déficit démocratique ? C'est son point de vue, j'espère que ce n'est pas le vôtre.

Je voudrais réagir sur le SUD en évoquant le cas de la Slovaquie.

Là-bas, le Président de la République y est élu au SUD depuis une récente réforme constitutionnelle cependant son rôle reste essentiellement symbolique, ce qui prouve que le SUD ne fait pas tout et ne conduit pas forcément à une révolution politique et institutionnelle comme on peut avoir tendance à le croire.

"Personne, je dis bien personne, n'envisage cette présidence unique sans élection directe." Vous êtes bien affirmatif et pourtant je ne suis pas convaincue que partout en Union européenne on souhaite une élection au SUD. Ne serait-ce que les chefs d’État et de gouvernement des ou au moins de certains États-membres ambitieux.

Quant à l'article, je l'ai trouvé très intéressant en ce qui soulève des questions que je ne m'étais pas vraiment posée, séduite que j'étais par cette idée de fusion des postes.

Merci pour vos commentaires, Julien-223 et Luce. Il y a peu à ajouter au commentaire de Luce - quand on me dit que le SUD est une remède pour la légitimité démocratique, je pense immédiatement à la Slovaquie. Mais on ne doit pas s'éloigner de Bruxelles. Le Parlement européen, depuis qu'il est élu au SUD, as-t-il plus de la confiance des Européens? Concernant l'idée de Barnier de la fusion de deux présidences européennes, Barnier lui-même a proposé deux modèles: le président de l'UE élu par le parlement européen et par les parlements nationaux (court terme), et le président de l'UE élu au SUD (long terme).

Oui, c'est bien ce que je dis, même Barnier envisage l'élection au suffrage universel indirect de ce président comme une étape vers le SUD. L'objectif est bien le SUD, on est exactement la même logique de la constitution de 58.

Quant au parlement européen, vous qui citez Hix savez bien ce que Hix pense des élections européennes : une juxtaposition d'élections nationales sans enjeu européen. Le Parlement ne résulte pas d'une élection européen, et quant on examine le mode de scrutin utilisé en France (proportionnelle à un tour avec listes fermées), on voit bien que l'objectif principal de cette élection est autant de représenter les préférences des citoyens que de fournir des placards aux politiciens en difficultés en les mettant en position éligible.
Un candidat à la présidentielle européenne devra convaincre pour gagner, il ne pourra pas être élu par défaut comme Rachida Dati, Marine Le Pen ou encore Vincent Peillon l'ont été en 2009.
Si vous voyez d'autres solutions au déficit démocratique européen que de véritables élections, je suis preneur. Moi, je n'en vois pas trop :)

Enfin, vous citez la Slovaquie. Je vous donne raison, d'ailleurs ce n'est pas le seul pays européen où on élit un président honorifique au SUD. La différence est que le président de l'UE, vous le dites vous-mêmes, aura des pouvoirs très étendus dans la mesure où il cumulera les fonctions des deux présidences. Le président de la commission compose le collège et révoque les commissaires, il maîtrise la procédure législative (monopole de l'initiative), l'exécution du budget, la comitologie (=60% des lois européennes)... Un président de l'UE qui cumulerait les deux fonctions n'inaugurera pas les chrysanthèmes.

Sur le reste, l'article est très bien. Il est rare de trouver des analyses aussi fouillées sur ce projet de présidentielle européenne qu'on a trop tendance à cataloguer parmi "les gadgets fédéralistes".

C'est très bien d'imaginer le suffrage universel mais qui dit élection dit campagne, vous imaginez un homme ou une femme faire campagne dans 150 langues avec des camions entiers de traducteurs ? Vous l'imaginez dans un débat télé traduit du grecque à l'allemand pour les téléspectateurs, du grecque au lithuanien pour son opposant 1 et du grecque au finnois pour son opposant 2 ?

Et quid de sa visite à Pecs ? Quand les gens vont lui poser des questions dans la rue il va avoir l'air malin à devoir attendre 35 minutes que les traducteurs aient fini.

Donc pour moi tout ça, pour les gens qui vont voir un inconnu, un "étranger" (oui par-ce qu'en France on utilise toujours le terme pour les Européens - et je parle pas de chez moi) débarquer chez eux, ça aura très peu d'attrait. Donc attendez-vous à du 5% de taux de participation.

Sauf, je dis bien sauf si l'on couple cette élection à d'autres, mais alors attendez-vous à ce que les gens ne comprennent encore un peu plus rien, et donc moins de participation. Par-ce que évidemment les candidats que l'on nous proposera (je dis bien que "l'on", par-ce qu'ils seront évidemment officiellement pré-adoubés par le CE, ça ne risque pas d'être un processus vraiment démocratique).

Avec un faible taux de participation se posera donc la question de la légitimité. Déjà que le PE se veut légitime, quand on a même pas 50% de participation dans la majorité des pays (bon j'exaggère peut être un peu mais c'est à peu près ça), on est pas très légitime. Alors imaginez un président élu à 30%.

Et quand bien imaginez un président qui détient plus de pouvoirs sur certains pays que d'autres. Quel droit ai-je moi dont le pays qui n'a pas l'euro de voter pour choisir qui doit la présider ?

L'élection d'un président au suffrage universel pose bien plus de questions que qui la propose ou ne la propose pas...

Est-ce que c'est vraiment ce dont on a besoin en tant de crise ? Des campagnes électorales coûteuses qui n'intéresseront personne, pour se vouer à une véritable masturbation orale entre pro-européens qui seront verseront leur petite larme le soir de l'élection tout en s'aléniant encore plus et toujours la large majorité des Européens.

Avant de réfléchir à mettre la cerise sur la gâteau au chocolat, il faudrait peut être vérifier si tous les invités aiment le chocolat.

@Florian

A vous lire, on dirait que l'élection du président au suffrage universel suscite plus d'angoisses et de caricatures qu'elle ne pose de véritables questions.

Pour moi, les choses sont claires : cela ne sert à rien de faire l'Europe si l'Europe ne peut pas être démocratique. Je ne veux pas d'une Europe non élue. Point.

Si on part du principe que les Européens sont des boeufs, effectivement, mieux vaut ne rien faire du tout. Et pas besoin en effet de se masturber davantage.

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