La Politique agricole commune, moteur de l’identité européenne ?

Par Virginie Lamotte | 5 novembre 2008

Pour citer cet article : Virginie Lamotte, “La Politique agricole commune, moteur de l’identité européenne ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Mercredi 5 novembre 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/536, consulté le 26 septembre 2017

La Politique agricole commune (PAC) fait aujourd’hui l’objet de nombreuses critiques et révèle des crispations nationales. Les agriculteurs eux-mêmes y voient une machine bureaucratique. Pourtant, cela n’a pas toujours été le cas. Cette politique menée dans les années 1960 visait notamment à approvisionner la population dans la période de l’après-guerre et à améliorer le revenu des agriculteurs en stabilisant les marchés. Comment s'est-elle développée et transformée au cours du temps ? Quelle est la place de l'agriculture aujourd'hui pour les Européens ?

 

Genèse de la PAC

Le traité de Rome définit dès 1957 les objectifs de la PAC : accroissement de la productivité du secteur, amélioration des revenus de la population agricole, approvisionnement des consommateurs européens à des prix raisonnables, maîtrise des déséquilibres quantitatifs.

C’est une politique commune donc centralisée. Une unicité des prix institutionnels et des aides est mise en place dans toute la Communauté européenne. C’est à l’époque la seule véritable politique commune d’importance. Elle représente aujourd’hui un peu moins de la moitié du budget communautaire (43 %).

Trois principes sont fondamentaux : l’unicité du marché (absence de droits de douane pour les produits agricoles entre les pays membres) ; la préférence communautaire (système de droits de douane communs vis-à-vis des pays tiers) et, la solidarité financière (cette politique est financée par tous les Etats membres sans tenir compte de l’importance de leur agriculture).

La question du financement de la PAC reste un contentieux entre les Etats membres. La solidarité financière a quant à elle souvent fait l’objet de vifs débats entre contributeurs nets et bénéficiaires nets. Ainsi en 1984, nous pouvons nous souvenir du célèbre « I want my money back » de Margaret Thatcher qui a conduit au rabais britannique.

La politique des « Organisations Communes de Marché »

La Communauté a ainsi financé l’effort de production des agriculteurs et a mis en place des Organisations Communes de Marchés (OCM). Les organisations communes de marché (ex : céréales, viande porcine …etc.) englobent divers instruments afin d’orienter la production, stabiliser les prix, assurer une stabilité de l’offre des produits agricoles. Il en existe aujourd’hui 21.

Lorsque les produits ne sont pas achetés, le mécanisme d’intervention permet le rachat par les instances communautaires des quantités offertes par les agriculteurs à un prix dit « d’intervention » (prix supérieur au prix du marché mondial). Aujourd’hui ces prix garantis ont largement été baissés.

De nombreuses dérives ont mis à mal cette politique. La course aux rendements a eu comme conséquence des excédents de nourriture (« rivière de lait », « montagne de beurre »). Ces excédents sont stockés (parfois détruits) en attendant de les remettre sur le marché à de meilleurs prix. Devant cette surproduction croissante, la Communauté met alors en place des quotas (ex : quotas laitier en 1984). Pour écouler ces stocks, elle a recours aux exportations qu’elles subventionnent (des « restitutions » financières sont versées aux agriculteurs européens puisque les produits européens sont plus chers que les cours mondiaux). Ceci a été largement critiqué par les pays tiers et a posé de nombreux problèmes au GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) et à l’OMC (Organisation mondiale du Commerce). Un épuisement des sols, une utilisation massive des engrais et des pesticides ont modifié sévèrement la faune et la flore.

Les réformes successives de la PAC

Ces excès ont été corrigés avec différentes réformes (1992, 1999, 2003, 2007). Elles ont toutes eu pour but de réduire les excédents et d’accorder une place plus importante à la question environnementale. Des aides directes aux agriculteurs ont été introduites, indépendantes de la quantité produite (on parle alors de « découplage »). De plus, des incitations financières sont proposées aux agriculteurs afin de les encourager à adopter des méthodes de production respectueuses de l’environnement. En effet, la politique de développement rural constitue aujourd’hui le « deuxième pilier » de la PAC.

Des instruments sont alors posés : d’une part la conditionnalité (l’attribution des aides sous réserve du respect des législations environnementales européennes) et d’autre part la modulation (une partie des aides directes est réorientée vers le financement du développement rural). Des instruments visant à maîtriser l’offre agricole sont toujours présents comme les quotas de production, le gel des terres… etc.

La PAC repose sur un instrument financier. Le FEOGA (politique de gestion des marchés, actions structurelles) remplacé aujourd’hui par le FEAGA (Fonds européen agricole de garantie) et le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural).

L’objectif aujourd’hui de la politique agricole est de garantir une agriculture européenne compétitive, respectueuse de l’environnement, qui soit moteur de la vitalité du monde rural. Elle doit également répondre aux nouvelles exigences des consommateurs : avoir des produits sûrs et de qualité ainsi qu’un respect du bien être animal.

Aujourd'hui, les Européens et leur agriculture

Tout comme pour la pêche, l’agriculture d’aujourd'hui n’est plus celle de nos grands-parents. Elle a considérablement évolué tant du point de vue des technologies que du point de vue de sa conception. Les agriculteurs tendent à devenir des ingénieurs agronomes, où la relation à la terre se conceptualise en fonction d’intérêts locaux, nationaux et européens par rapport à des impératifs de marché du secteur privé de l’agroalimentaire. Ainsi, les agriculteurs vivent mieux de leur métier de nos jours grâce aux aides européennes et aux différents mécanismes mis en place suite aux réformes successives.

Un sujet sensible pour chacun d’entre nous

L’agriculture relève des besoins primaires des personnes : manger, se nourrir, nourrir sa famille. Lors de sa création, elle était là pour permettre aux pays de l’Europe des 6 de remettre leurs économies et leurs agricultures en marche, afin de subvenir à ces besoins. Aujourd'hui, ceux-ci ont évolué, mais le sujet reste encore et toujours extrêmement sensible : il renvoie à des peurs que l’on croyait disparues.

Les crises alimentaires mondiales, et particulièrement les manifestations de la faim dans les pays en développement (Afrique, Caraïbes) nous les ont récemment révélées de manière très frappante. Les augmentations des prix des matières premières, comme ceux du blé entraînant une augmentation du prix des pâtes ont rappelé aux plus anciens des souvenirs disparus de la crise de 1929 ou de la Guerre froide. La crise économique actuelle et l’augmentation des prix dus à l’inflation les ravivent davantage. Connaître la faim de cette façon aujourd'hui ne nous semblait plus possible. Les débats autour des bienfaits ou non de la PAC nous renvoient à ces peurs primaires : notre souveraineté alimentaire, notre capacité à subvenir à nos besoins, tant au niveau national qu’européen.

Associer l’ancrage territorial local et le développement international

L’agriculture européenne est aujourd'hui en balance avec un double objectif : une ouverture de plus en plus importante vers l’international – l’agriculture est elle aussi globalisée – et une affirmation de l’identité locale de ses produits. L’agriculture européenne n’est pas qu’un secteur économique, elle fait littéralement partie de notre identité commune. Elle est un marqueur social, économique et culturel à part entière. Elle permet aux régions, aux localités de s’affirmer par le biais de leurs traditions agricoles. C’est ainsi que se sont développés les labels tant nationaux qu’européens. Ce sont donc des fromages, des volailles, des vins, des huiles, etc. qui marquent certaines spécificités régionales et chacun a à cœur de les défendre. Pour ne prendre que le seul exemple du fromage, on peut voir une très grande richesse européenne en la matière : feta grecque, mozzarella italienne, brebis du Vercors, gouda néerlandais, mais aussi les fromages d’abbaye de toute l’Europe.

Au fur et à mesure de la construction européenne et de ses élargissements, le territoire agricole européen s’est remodelé de lui-même. Ainsi, selon l’espace géographique, de vastes ensembles se sont construits : un nord plus forestier, un sud fruitier, un ouest céréalier et un est plus ouvert à l’élevage. L’agriculture se pense ainsi désormais non plus au niveau local, en vue d’assurer sa propre subsistance, mais au niveau communautaire européen afin de subvenir ensemble à nos besoins.

Notre modèle d’agriculture est multifonctionnel. Concept développé dans les années 1990 dans le cadre de l’OCDE, la multifonctionnalité vise à combiner deux paramètres : la culture au sens propre d’une part et les facteurs externes d’autre part (l’entretien des terres, des paysages, développement rural, etc.). Celle-ci a pour but initial d’intégrer dans la gestion de l’agriculture des facteurs qui en dépendaient indirectement, afin que ceux-ci puissent être désormais pris en compte et qu’ils ne deviennent pas des oubliés de la mondialisation.

L’agriculture : un puissant acteur

Depuis la création de la PAC, les agriculteurs ont su s’organiser pour défendre leurs intérêts. Ils ont constitué de puissants lobbys agricoles au niveau national dans les États membres, plus particulièrement à l’Ouest. En effet, au sein des nouveaux États membres, ces mécanismes sont encore très récents et peinent encore à se constituer, alors que le secteur de l’agriculture reste un point majeur de leurs économies. Ils peuvent cependant compter sur deux puissants organismes : le COPA d’une part (Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l’Union Européenne) et le COGECA d’autre part (Comité Général de la Coopération Agricole de l’Union Européenne). Tous deux agissent ensemble pour la défense des intérêts des professionnels du secteur.

La COPA est née dès les premières prises de contact par les instances européennes avec les agriculteurs, à savoir en 1958 après la conférence de Stresa qui a posé les bases de la future PAC. Avec 13 organisations membres à ses débuts, elle est aujourd'hui composée de 60 organisations de tous les États membres. Elle comprend aussi des structures provenant de pays hors Union européenne comme l’Islande, la Norvège, la Suisse et la Turquie.

Le COGECA quant à lui est né peu après, avec pour vocation de représenter les intérêts des coopératives agricoles, mais aussi de la pêche. Les deux structures ont fusionné en 1962. Lui aussi a connu un accroissement important de ses membres au fil des élargissements. Il s’occupe de nos jours de la défense de plus de 40.000 coopératives agricoles, employant environ 660.000 personnes.

Les enjeux des agriculteurs de demain

L’agriculture est un secteur stratégique qui retrouve une nouvelle modernité à la lumière des défis actuels pour demain. Elle ne consiste plus seulement à labourer un champ, semer et récolter pour des uniques besoins alimentaires. Depuis les années 1980, et surtout depuis la dernière réforme de la PAC en 2002-03, on demande aux agriculteurs européens d’intégrer dans leur savoir-faire des quantités de nouveaux paramètres : préservation des paysages, dépollution, développement durable, biodiversité, etc. Ils doivent également faire attention à leurs dépenses énergétiques, pratiquer une agriculture verte autant que possible, maîtriser les gaz à effet de serre.

En outre, aujourd'hui, le consommateur regarde davantage les étiquettes : c’est aussi un citoyen qui regarde, qui analyse et décrypte ce qu’il va acheter. Les préoccupations sont importantes en matière de sécurité alimentaire. En effet après les scandales de la vache folle et du poulet à la dioxine des années 1990, ce sont les questions d’OGM, de poissons aux hormones ou de lait frelaté, mais aussi d’alimentation durable et de préservation des terroirs qui animent particulièrement les Européens. Un des enjeux de la PAC de demain pourrait être cela : l’éducation à l’assiette.

Comme le disait l’ancien Commissaire européen à l’Agriculture et au Développement durable Franz Fischler, les consommateurs et le marché par le pouvoir de la demande vont orienter d’eux-mêmes le modèle d’agriculture de demain. C’est ainsi l’ensemble de la chaîne de production alimentaire qui doit être prise en compte, de la graine à l’assiette, ou plutôt de « la table à l’étable ». Cela suppose ainsi une éducation à l’alimentation comprenant tous ces facteurs : écologie, économie, biodiversité, etc.

Vers une nouvelle réforme de la PAC ?

La PAC est l’une des première politique commune européenne à avoir été mise en place, et bien que celle-ci ait vécu de nombreuses réformes, ses objectifs initiaux demeurent les mêmes. En effet, dans les traités, les cinq objectifs définis en 1962 restent les mêmes dans le traité de Lisbonne, à savoir : (i) accroître la productivité agricole, (ii) assurer un niveau de vie acceptable pour la communauté agricole, (iii) stabiliser les marchés, (iv) assurer la disponibilité de l’offre, et (v) assurer que l’offre soit accessible à des prix raisonnables pour les consommateurs.

La réforme à venir de la PAC sera semble-t-il très importante. Elle sera avant tout conditionnée par les impératifs budgétaires : nombreux sont ceux qui souhaitent que la PAC ait un moindre poids dans l’assiette budgétaire de l’Union européenne (actuellement 43%), quand bien même celle-ci diminue constamment depuis plus de vingt ans. Par conséquent, un des leviers de cette réforme sera la réforme budgétaire qui sera lancée à la fin 2008 – début 2009 pour la prochaine période de programmation 2014-2020.

De nouveaux équilibres seront à trouver, en intégrant pleinement les nouveaux États membres comme membres à part entière. À 27, peut-être 28 si la Croatie rejoint l’Union d’ici là, il lui faudra trouver et élaborer un réel projet commun, pour l’avenir de l’agriculture européenne, et ce au-delà d’un simple arbitrage budgétaire. Il faudra également prendre en compte des facteurs tels que les attentes des citoyens en la matière, des citoyens devenus de plus en plus exigeants, les réglementations commerciales internationales, mais aussi les différents intérêts nationaux, où les lobbys ne manqueront pas de faire entendre leurs voix.

Pour aller plus loin :

À lire

  • Notre Europe, Quel cadre pour l’agriculture après 2013 ?, projet de recherche coordonnée par Nadège Chambon « La PAC après 2013 », sous la direction de Jean-Christophe Bureau et Pierre Lepetit

Sur Internet

 

Source photo : BV933 VIE to CDG par listentoreason

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