La directive chocolat ou comment gérer la diversité des goûts

Par Pauline Joris | 5 décembre 2010

Pour citer cet article : Pauline Joris, “La directive chocolat ou comment gérer la diversité des goûts ”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 5 décembre 2010, http://www.nouvelle-europe.eu/node/968, consulté le 01 mai 2017

Comment faire circuler un bien au sein du marché intérieur européen ? Cette question, essentielle à toute union douanière, se complique encore davantage lorsque le bien en question est un aliment : difficile de s’accorder sur les goûts et habitudes alimentaires. Ce qui explique que les autorités européennes aient mis des années pour se mettre d’accord sur l’encadrement de la circulation du chocolat.

De 1973 à 2000 : quels ingrédient dans le chocolat ?

La libre circulation du chocolat au sein de la Communauté économique européenne  (CEE) est encadré depuis 1973 par la directive dite "chocolat "73/241 du 24 juillet 1973 "produits du cacao et du chocolat destinés à l'alimentation humaine". Ce texte a été révisé dans la douleur en 2000, après quatre années de longues négociations, une course effrénée de la part des lobbies et, finalement, l'opposition de deux États membres.

L'évolution la plus importante du texte de la directive chocolat de 2000 est l'autorisation d'utiliser, dans la production de chocolat, des matières grasses végétales autres que le beurre de caco et cela jusqu'à hauteur de 5% du produit fini.

Ce n'est pas le recours aux matières grasses végétales qui était ici en jeu, ces dernières étant couramment utilisées dans de nombreux produits alimentaires. L’opposition porte sur ce que recouvre l'appellation "chocolat" : peut-on appeler du chocolat autre chose qu'un produit à base de cacao et de sucre ?

Impensable dans certains États membres que le chocolat - le "vrai" chocolat pour ses partisans - puisse contenir d'autres matières grasses végétales que du beurre de cacao. Inacceptable au contraire que du chocolat commercialisé comme tel depuis des années dans certains États membres ne puisse circuler dans les autres États membres du marché commun européen.

En réalité, en 1973 un compromis sur ces deux positions ne voit pas le jour. La directive chocolat de 1973 est votée par les six États membres qui l'ont négocié mais les trois nouveaux États membres entrés dans la CEE en 1973, le Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni ont négocié une exemption. Quatre États négocient la même exemption au moment de leur adhésion, d'abord le Portugal, entré en 1986, puis les trois entrants de 1995, l'Autriche, la Finlande et la Suède.

Ainsi, lorsqu'en 1996 la Commission propose une révision de la directive 1973, sept des quinze États membres de l'Union européenne commercialisent du chocolat contenant jusqu'à 5% des matières grasses végétales autres que du beurre de cacao. Cela oblige les multinationales à proposer deux barres chocolatées différentes pour le marché intérieur de l'UE (et donc des compositions, des ingrédients et des emballages différents adaptés selon les pays).

L’action des lobbies

En mettant un terme à cette exemption afin de, selon le jargon communautaire, mettre en œuvre un « rapprochement des législations » de chacun des États membres, la révision de la directive entend permettre une économie avantageuse pour les multinationales qui pourront directement irriguer l'ensemble de l'espace économique européen avec les mêmes produits. De plus, par la même occasion, les matières grasses végétales autorisées par la directive coûtant moins cher que le beurre de cacao, ces entreprises pourront également augmenter leur marge.

Ce dernier argument du prix des matières composant le chocolat – l'économie sur les produits composant – n'est évidemment pas le moindre dans cette affaire. En effet, entre 1973 et 2000 le marché intérieur est devenu sensiblement plus important : passage de 6 à 15 États ; accroissement des compétences communautaires et amélioration sensible du fonctionnement du marché intérieur européen à partir du milieu des années 1980. S'il y a bien une catégorie de personnes qui s'est rendu compte de ces évolutions et de l’importance du marché intérieur, ce sont les groupes de pression représentant des intérêts privés, communément appelés les lobbies.

Dans ce cas-ci, on trouve :

- en faveur de la généralisation de l’autorisation des matières grasses végétales dans le chocolat se trouvent, parmi d’autres, deux intérêts internationaux de taille : le producteur britannique Cadbury et les producteurs d’huiles végétales, dont Unilever et les producteurs américains de soja regroupés en un puissant syndicat.

- de l’autre côté, se trouvent de nombreux artisans et PME regroupés en associations et chambres syndicales, des représentations des intérêts des consommateurs ainsi que les représentants des intérêts des pays producteurs de cacao dans les pays en développement, en particulier ceux avec lesquels la Communauté européenne a des accords (les pays ACP - Afrique, Caraïbes, Pacifique).

Sans se laisser tromper en caricaturant ces deux parties, les différences rapidement identifiables de ces deux groupes expliquent sans doute pourquoi le lobbying autour de la directive chocolat est souvent étudié dans l’enseignement.

La prise de décision institutionnelle

Les lobbies ont pris conscience de l'importante de ces questions, pour l’essentiel, à partir du milieu des années 1990, suite aux grandes évolutions du fonctionnement du marché intérieur. Ces évolutions sont nombreuses et expliquent également, en plus de l'augmentation du nombre d'États membres, pourquoi en 2000 cette directive révisée a pu être adoptée.

Il y a d'abord deux changements institutionnels : une directive européenne en matière d'harmonisation des législations nationales ne se prend pas de la même manière en 1973 et en 2000. Le Parlement européen a son mot à dire – et le débat et les pressions sur les eurodéputés ont fait rage ! Et pourtant, sur ces questions, à l'époque, le Parlement n'a pas les mêmes pouvoirs que le Conseil des ministres : ce n'est en effet que depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 que la codécision s'applique (c'est-à-dire que le Parlement européen a les mêmes pouvoirs législatifs que le Conseil des ministres de l’UE) aux questions du marché intérieur.

L'autre évolution institutionnelle, de taille, est que le vote à la majorité qualifiée s'applique de manière généralisée sur ces questions. Les directives encadrant la libre circulation des biens au sein du marché intérieur européen s'appuyaient, en 1973, sur l'article 100 du traité de Rome, qui disposait : "le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission, arrête des directives pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun".

L’Acte unique européen, traité entré en vigueur en 1987, introduit l’article 100A dans le traité de Rome. Désormais, pour prendre les mesures relatives à « l'établissement et [au] fonctionnement du marché intérieur » la majorité qualifiée au conseil de l’UE est suffisante. Le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée ne signifie pas qu’un gouvernement opposé à une législation sera forcément mis en minorité : la négociation entre les États membres continuera jusqu’à ce qu’un consensus autour d’une position ne suscitant l’opposition d’aucune partie se fasse. Néanmoins, la majorité qualifiée, par rapport à l’unanimité, permet qu’une dynamique s’instaure pour la négociation afin qu’il y ait un accord.

La directive chocolat fait partie des quelques cas où, non seulement, entre le moment où la Commission présente sa proposition de texte législatif et le moment où ce texte est approuvé s’écoule près de quatre années, mais où, de plus, des États membres finissent par voter contre le texte et un autre s’abstient en faisant connaître leur position et ses raisons. La Belgique et les Pays-Bas votent contre la directive chocolat, le Luxembourg s’abstient.

Et la Belgique, la dernière des 15 États membres, finit, avec quelques mois de retard, par transposer la directive chocolat dans son ordre juridique national.

Depuis 2003, la question n’a pas été réellement relancée. Les litiges sur cette directive concernent pour leur très grande majorité les questions d’étiquetage. La directive chocolat est en effet très précise sur la manière dont la présence de matières grasses végétales doit être portée à la connaissance des consommateurs. Or les parties prenantes ont mis du temps à s’accorder sur une référence technique permettant de déterminer la quantité  de matières grasses végétales en question : une norme ISO sur le chocolat au lait n’a pu être publiée qu’en 2008.

Texte portant sur un produit si courant et à forte valeur emblématique, cette directive sur « les produits de cacao et de chocolat destinés à l’alimentation humaine » a gardé une drôle de réputation pour les décideurs européens et ceux qui étudient les mécanismes de la prise de décision européenne. Elle est ainsi mise en exergue par certains comme l’exemple même d’un nivellement par le bas de la qualité des produits imposé par l’UE et des difficultés de l’UE à prendre des décisions (4 ans pour un seul produit rien que dans la phase législative...).

La directive chocolat est aussi révélatrice des évolutions du fonctionnement du marché intérieur, parallèle à ceux de la construction européenne : difficultés à accorder des pratiques alimentaires et commerciales dans un marché commun qui s’élargit, puissance des lobbies et autres intérêts particuliers, modification des prises de décisions comme moyen de relancer la construction européenne dans les années 1980.

 

Pour aller plus loin 

Sur Nouvelle Europe

 

Sur Internet

  • Directive 2000/36/CE relative aux produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine

 

Source photo : Unbox/Unwrap. Pralus Papouasie, par EverJean, sur flickr

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