La crise de l'intégration européenne au prisme du néo-fonctionnalisme

Par Martin Janíčko | 4 septembre 2012

Pour citer cet article : Martin Janíčko, “La crise de l'intégration européenne au prisme du néo-fonctionnalisme”, Nouvelle Europe [en ligne], Mardi 4 septembre 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1516, consulté le 30 avril 2017

L'intégration en berne

Dans le contexte contemporain on peut se demander ce que nous apprend la situation en Europe sur la pertinence intellectuelle des théories de l'intégration européenne. Ceci est une question importante qu'il faut se poser depuis la crise financière et économique de 2008-2009 et la crise de la dette souveraine qui s’est ensuivi et dure jusqu'à présent. De ce fait, il serait peut-être intéressant de savoir si les théories de l'intégration sont prêtes à nous expliquer les insuccès et revers les plus flagrants de son avancée.

Le néo-fonctionnalisme

Une des théories les plus suivies et les plus écoutées dans le monde académique est sans doute le néo-fonctionnalisme. En même temps, c'est aussi l’une des théories les plus critiquées, et tombée partiellement en disgrâce dans les années 1990 avec l'émergence de l'intergouvernementalisme libéral de Moravcsik. Cette théorie de l'intégration européenne est née après 1945. S’appuyant sur l'approche fonctionnaliste, qui est elle-même moins précise et plus statique, la théorie néo-fonctionnaliste applique beaucoup des idées de cette dernière et les adapte au contexte européen de l'époque. Le néo-fonctionnalisme a pleinement bénéficié de la méthodologie utilisée par les fonctionnalistes (Mitrany, 1966) au niveau global, en mettant notamment l'accent sur la coopération économique, la rationalité des agents concernés, l'analyse sectorielle et la création des institutions internationales et strictement non-étatiques.

Comme indiqué ci-dessus, les similitudes les plus prononcées comprennent surtout l'orientation vers tout ce qui est de l'ordre économique ─ dans le cas du fonctionnalisme il s'agit notamment des liens de communication, des transports et des normes des produits échangés, qui mènent aux effets de « ramification ». Ces effets, à la différence de la méthodologie ultérieurement utilisée par les néo-fonctionnalistes, ont un caractère plus horizontal et en même temps lié à des spécificités géographiques. Le fonctionnalisme suppose que l'intégration concernée (notamment la coopération entre les Etats et la création des institutions internationales) doit se produire surtout en raison de la quantité croissante des transactions entre les gens : l´intégration serait donc inévitablement une fonction presque linéaire de cette variable. De cette manière, elle va « se ramifier » par secteurs (c.-à-d. plutôt horizontalement) mais pas nécessairement à l'intérieur de ces secteurs (c.-à-d. verticalement). De plus, le comportement autonome des institutions créées en vue de faciliter l'échange dans tous les domaines où cet échange peut se produire n'est pas pris en compte.

Pourtant, et sans le moindre doute, il y a plusieurs sources à exploiter pour pouvoir rigoureusement présenter cette théorie. En général, il s'agit d´une approche avec un fonds « libéral » (libéral dans le cadre des relations internationales, et non dans celui de la science économique). L’approche libérale est typiquement perçue comme étant aux antipodes de l'approche dite « réaliste ». Cette dernière considère les pouvoirs et les intérêts des Etats comme des « forces d'impulsion », des forces qui impactent le système international et son dynamisme. Par contre, les théories libérales se concentrent essentiellement sur la coopération entre les Etats, entre les agents sociaux, mais aussi entre les deux, et donc prônent la paix à travers le commerce, les valeurs, les institutions et le partage de concepts. Les agents non-étatiques (comme les ONG par exemple) jouent également un rôle très important et parfois même primordial.

Le retour du néo-fonctionnalisme en politique réelle est-il possible ?

Le néo-fonctionnalisme est une théorie de l'intégration régionale basée sur l´ouvrage d´Ernst B. Haas (1958), un politiste américain. La théorie prédit un développement de l'intégration par des effets de spill-over (des effets d'émulation ou de débordement). Les effets spill-over se trouvent au cœur de la théorie néo-fonctionnaliste. En gros, ils signifient que l'intégration passe d'un premier secteur à un autre, car l'intégration du premier domaine crée une pression sur le deuxième (on pourrait prendre comme exemple la création de l'union douanière qui a fait suite à l'approfondissement suffisant de la zone de libre-échange), et cela devient donc plus efficient et plus logique de continuer. Ce processus fonctionne de manière semblable au niveau microéconomique. A cela s'ajoutent le transfert des alliances domestiques et enfin l'automaticité technocratique. Ceux-ci mènent à la progression de l'intégration par secteurs économiques, mais aussi technologiques et, également, politiques. Ces effets se créent au niveau local et se poursuivent (ou devraient se poursuivre) au niveau national, régional et interrégional. Au fur et à mesure que le processus de l'intégration avance, il laisse des traces aussi bien dans la profondeur de l'intégration que dans sa latitude, et s'accomplit par intégration politique de « haut niveau », c'est-à-dire par intégration suprême. Selon les néo-fonctionnalistes, étant donné qu’une certaine inertie s'instaure peu à peu au fil du temps, l'intégration continue bien que les institutions étatiques ne soient d'abord pas entièrement et ouvertement destinées à sa progression.

Par définition, le néo-fonctionnalisme est moins normatif (que le fonctionnalisme par exemple) et surtout, il utilise des analyses et des approches empiriques et testables. La toute première version de cette théorie avait pour but de démontrer comment l'intégration européenne devait progresser dans un contexte où tous les obstacles avaient un caractère soit économique, soit technique.

Cependant, au fil des années, comme la progression ralentissait significativement, les concepts de spill-back (reculs) et de spill-around (déversements) ont été présentés et ajoutés aux spill-overs. Cette nouvelle approche montre que, de même que les spill-overs mènent à une intégration rapide et profonde, les spill-arounds n'aboutissent qu'à une intégration plate et incomplète, tandis que les spill-backs peuvent faire exactement le contraire : se solder par une désintégration ou par une intégration plus ou moins formelle. Ces derniers ont succédé à des ajustements de la théorie néo-fonctionnaliste juste après plusieurs échecs de l'intégration européenne qui avaient été couronnés par la fameuse politique de la chaise vide en 1965, résolue ensuite par le soi-disant « Compromis de Luxembourg » mais aussi par le refus de la candidature britannique à rejoindre les communautés européennes (1963 et 1967). Il faut noter que même Haas (1970) est devenu sceptique envers une poursuite de l'intégration après ce compromis. Ceci correspond bien à ce que dit Kebabdjian (2004) : « On notera que (…) la faiblesse du néo-fonctionnalisme est symétrique de la faiblesse des analyses en termes strictement économiques : l´absence d'articulation des dimensions économiques et politiques ».

Depuis ce temps-là, cette théorie a été maintes fois rejetée, maintes fois acceptée et surtout maintes fois refaite et/ou ajustée. La version la plus récente a été élaborée par Stone Sweet et Sandholtz (2012). Les deux auteurs montrent les atouts de la théorie néo-fonctionnaliste et sa capacité prédictive. Selon eux, la théorie est très dynamique – à la différence des autres – dans la mesure où elle explique le processus de l'intégration au cours du temps. Cependant, ils avouent que cette approche ne peut pas tout expliquer, mais qu'elle possède des outils et des méthodes suffisamment pertinents pour que l'on puisse prédire l'évolution de certains aspects de l'intégration.

De même, vu la focalisation sectorielle, les néo-fonctionnalistes ont bien pu prédire le niveau de convergence économique entre les Etats. Le moteur principal de cette convergence réside dans l'intensité et les montants des transactions transfrontalières. Ce processus est ensuite associé à une création ultérieure des institutions bilatérales et multilatérales suprêmes. Ainsi, en gérant ces transactions ensemble, on pourrait davantage bénéficier d'économies d'échelle. En même temps, les agents les plus impliqués dans ces transactions créent beaucoup de pression sur les institutions nationales pour poursuivre l'intégration et son approfondissement.

Comme un « sous-produit » (by-product), ils tentent d'activer les institutions telles que la Commission européenne et tous ses directorats. (Stone Sweet, Sandholtz, 2012) Selon eux, de manière semblable, les résultats économétriques montrent que les effets de spill-over ont bel et bien continué durant la crise de l'intégration, c’est-à-dire surtout dans les années 1970, et au niveau régional ils se poursuivent même aujourd'hui. Ceci est mesuré par le nombre de transactions quelconques (commerces, communications, transferts technologiques, échanges culturels, etc.), par les décisions de la Cour de justice des communautés européennes, ou alors par la possibilité croissante pour les groupes de lobby de s´entretenir directement avec les institutions supranationales comme la Commission européenne. (Stone Sweet, Sandholtz, 2012)

Conclusion                   

Pour conclure, en ce qui concerne la « haute politique » (high politics), il est évident que la situation contemporaine ne correspond pas entièrement aux effets de spill-over, aux transferts d'alliances domestiques et surtout à l’automaticité technocratique. Ce déterminisme implicite, qui a pourtant été plusieurs fois « amolli », ne semble pas être complètement justifiable. Par contre (toujours au niveau de la « haute politique ») le concept de spill-back dans le cas de la Grèce, du Portugal et/ou de l´Espagne est actuellement plausible. Néanmoins, ceci n'est pas entièrement vrai pour ces derniers : on voit bien que plusieurs pays hors de la zone euro commencent à réfléchir (de nouveau), pour savoir si l´intégration d'autres secteurs d'activité serait un bon choix. De ce point de vue, on peut constater que les spill-backs ainsi que les spill-arounds ont partiellement, temporairement et pour les Etats membres concernés, pris le dessus, au moins dans certains domaines.

De l'autre côté, les spill-overs restent en place essentiellement à travers la création possible d’une union bancaire (qui se prépare implicitement en collaboration entre les Etats membres et les institutions supranationales) ou alors à travers des mécanismes d'assurance comme le FESF (Fonds européen de stabilité financière) et le MES (Mécanisme de stabilité financière). Par ailleurs, on peut conclure que le néo-fonctionnalisme tel que développé par Haas et encore davantage élaboré et détaillé par Stone Sweet et Sandholtz est une théorie très utile, mais son application au sens large (c’est-à-dire pour la « haute politique ») reste plutôt problématique compte tenu du nombre de facteurs agissant dans ce processus tellement complexe.

Pourtant, en ajoutant les concepts de spill-back et spill-around et en se débarrassant du déterminisme implicite, cette théorie peut bien nous faire comprendre l'état actuel de l'intégration européenne, ou au moins certains de ses aspects. En tout cas, il est évident que la validité du néo-fonctionnalisme ainsi que des autres théories de l'intégration mérite une analyse plus profonde et rigoureuse. Celle-ci pourrait peut-être être plus facile à faire dans deux ou trois ans, dans la mesure où la série chronologique sera suffisamment prolongée, mais aussi enrichie par une prise en compte des événements actuels dont la turbulence est (au niveau de l'UE) sans précédent.

Pour aller plus loin

A lire 

  • Haas, E.B. (1970) The Study of Regional Integration: Reflections on the Joy and Anguish of Pretheorizing, International Organization, Vol. 24, No. 4, Regional Integration: Theory and Research
  • Haas, E.B. (1958) The Uniting of Europe, Standford: Standford University Press
  • Kebabdjian, G. (2004) Economie politique du régionalisme : le cas euro-méditerranéen, Revue Région et Développement, No. 19, pp. 152-183
  • Mitrany, D. (1966 (1943)) A Working Peace System, Chicago: Quadrangle Press
  • Rosamond, B. (2000) Theories of European Integration, New York: St. Martin´s Press
  • Sandholtz, W. ; Stone Sweet, A. (2012) Neo-functionalism and Supranational Governance, In: Menon, A.; Jones, E.; Weatherill, S. (2012) The Oxford Handbook of the European Union, Oxford: Oxford University Press

Note: Une partie de cet article a déjà été écrite en 2010 comme une partie de la thèse de master du même auteur à l´Université Charles à Prague. Celle-ci a été défendue la même année et l´auteur aimerait encore une fois remercier Irah Kucerova, Ph.D. pour aide avec son élaboration, mais aussi Zbigniew Truchlewski et Tanguy Séné, pour les remarques utiles et valables, qui ont contribué à la qualité de cet article.

Source photo : European Union par Suttonhoo

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