La bourse européenne de carbone : Un concept économique à reproduire

Par Ales Chmelar | 11 janvier 2013

Pour citer cet article : Ales Chmelar, “La bourse européenne de carbone : Un concept économique à reproduire”, Nouvelle Europe [en ligne], Vendredi 11 janvier 2013, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1620, consulté le 18 octobre 2017

Le système communautaire d’échange des quotas d’émission (SCEQE) est le mécanisme principal mettant en œuvre les engagements du protocole de Kyoto. Etant le plus grand mécanisme de réduction de gaz à effet de serre (GES) du monde, il couvre environ deux milliards de tonnes de CO2 ou un équivalent de 6,3 milliards de barils de pétrole brut ou d’une consommation mondiale de pétrole d’environ deux mois et demi.

Bien qu’une grande partie de l’attention publique se concentre sur les négociations internationales, telles celles de Kyoto ou plus récemment de Doha, qui déterminent l’ampleur des réductions ainsi que les Etats participants, le mécanisme économique pour atteindre ces objectifs est souvent mis à l’écart par le public. Pourtant, le succès et la volonté de continuer l’effort de combattre le changement climatique dépendent de la capacité de l’économie de s’adapter à une réduction progressive des émissions à moindre coût.

En effet, les considérations principales des Etats ne gravitent pas autour de chiffres dans le vide mais autour des valeurs que les économies concernées sont capables d’absorber, souvent sous influence de nombreux lobbies industriels. De ce fait, le mécanisme économique de la mise en œuvre des traités internationaux de réductions des GES représente un élément clé dans la réussite de la réalisation des efforts globaux pour combattre le changement climatique.

Cet article ne vise pas à évaluer ou expliquer le SCEQUE dans son intégralité. Il essaie de conceptualiser cette politique et d’identifier d’une manière simple les logiques économiques sous-jacentes ainsi que d’aider à comprendre le développement progressif du mécanisme. Il tente d’évaluer d’une manière générale l’adéquation du principe technique du SCEQE en tant qu’instrument économique qui vise à réduire les émissions des GES tout en respectant les principes de marché, les besoins de l’industrie européenne et la croissance économique.

Des quotas vers la bourse de carbone

La mise en œuvre des quotas peut suivre une logique régulatrice ou de marché. Des quotas habituels reposent sur le principe de détermination à travers un mécanisme régulateur des besoins des sites industriels et établissent une valeur maximale permise de leurs émissions ainsi que la vitesse de leur réduction.

La flexibilité et l’efficacité de ce système est pourtant compromise puisque les industries ne sont pas incitées à réduire leurs émissions si le développement technologique ou la baisse de production le permettent. Un tel système crée des pertes sèches (perte d’efficience économique) sans générer un revenu pour l’autorité publique comme c’est le cas pour une taxe ordinaire. L’Union européenne dans la mise en œuvre du protocole de Kyoto a ainsi cherché un système qui donnerait plus de flexibilité et permettrait aux émetteurs de profiter de leurs capacités de réduire les émissions ainsi que de donner la possibilité à certaines industries de compenser l’augmentation inattendue de leurs besoins en GES.

La bourse de quotas d’émissions permet de mettre en place ce mécanisme de compensation tout en respectant les incitations de chacun. Il s’agit d’un exemple mixte de gestion d’émissions des GES à la fois régulateur et de marché. Au lieu de stipuler de manière stricte la quantité permise d’émission, elle permet, d’un côté, à certains émetteurs de vendre l’équivalent de la différence entre les quotas assignés et les émissions réelles et, de l’autre côté, à d’autres émetteurs d’en acheter en cas de besoin allant au-delà des quotas assignés.

Ce mécanisme crée ainsi des incitations à réduire les émissions de GES et permet une augmentation des émissions à un certain coût dans les cas où la satisfaction des quotas serait économiquement intenable pour le site concerné.

La phase I et II: L’incompatibilité de la gratuité avec les mécanismes de marché

Dans le cadre du SCEQE, les quotas – ou les permis d’émission – sont tout d’abord distribués gratuitement (entre 2005 et 2012 sous la phase I et II) selon les besoins prétendus de l’industrie déterminés par les autorités régulatrices nationales. Un tel système présentait naturellement des incohérences économiques, puisque le bien (le permis d’émission) est tout d’abord distribué gratuitement selon un principe régulateur mais il devient à la marge celui de marché et acquiert ainsi un prix de marché. Sous ce mécanisme, les permis d’émission étaient donc un bien dont la valeur ne pouvait pas être proprement évaluée. Le mécanisme sortait du cadre économique ordinaire et engendrait des inefficacités potentielles d’échange.

Comme dans tous les systèmes économiques, la rareté d’un bien est un élément essentiel pour assurer le fonctionnement et le sens même du marché. Il était donc nécessaire d’assurer au niveau régulateur que la quantité des permis d’émissions gratuitement distribuée soit égale ou inférieure à la demande d’équilibre ou bien qu’un des acteurs de ce marché applique une stratégie de spéculation pour augmenter temporairement le prix du permis au-delà de son prix d’équilibre pour permettre au marché d’opérer à une valeur qui inciterait à réduire les émissions.

La stratégie de spéculation avec les permis – potentiellement bénéfique dans ce cas – n’était pourtant pas possible sous la première phase du système, puisque les réductions de la première période (2005-2007) n’étaient pas entièrement transférables vers la période suivante (2008-2012) et l’évaluation excessive des besoins de l’industrie de 4% pour la période 2005-2007 a engendré une volatilité élevée du prix des permis et ensuite un effondrement du marché et une baisse de 29.20€ par tonne de CO2 émise en avril 2005 à 0.10€ en septembre 2007. Ceci a fait perdre tout intérêt aux incitations à réduire les émissions et induit un échec de fait du SCEQE.

Ceci est un exemple typique d’une défaillance d’un système mixte (régulateur et de marché) dû à l’inefficacité de distribution gratuite. La défaillance était clairement due à la maximalisation des besoins de l’industrie tant au niveau des sites industriels (à travers la signalisation des besoins exagérés pour faciliter la réalisation des quotas ou pour bénéficier d’un bien négociable et potentiellement très rentable) qu’au niveau des Etats membres qui tentaient d’acquérir un avantage comparatif et déloyal pour leur industrie par rapport aux autres Etats.

Ces incitations perverses ont été réduites avec l’introduction de la Phase II en réévaluant les demandes des Etats et en les réduisant selon l’estimation de la Commission. Il fallut pourtant attendre la Phase III entrée en vigueur le 1er janvier 2013 pour transférer l’autorité de distribution des Etats membres entièrement au mécanisme de distribution communautaire.

 

 

La phase III: Vers la taxe pigouvienne 2.0

La Phase III a introduit un élément économique plus important dans le SCEQE pour le rendre plus apte à s’adapter aux mécanismes du marché. A partir de 2013, les permis d’émission ne sont plus attribués gratuitement dans leur grande majorité comme c’était le cas sous les Phases I et II. Au moins la moitié d'entre eux sera désormais achetée par les émetteurs via une mise aux enchères. Les permis gratuits restants prendront une forme de subventions effectives pour certaines industries, en théorie vulnérables à la réduction rapide des GES.

Bien que cela ne semble que changer le type de distribution, le principe économique sous-jacent change radicalement. Il s’approche du système de la taxe pigouvienne qui dans sa forme pure équivaut à une taxe à taux unique. La taxe pigouvienne est tout d’abord régulatrice car elle stipule un taux de taxe discrétionnaire déterminé par les autorités de régulation. Elle vise néanmoins à corriger le fonctionnement fautif des mécanismes de marché dû à la présence d'externalités négatives pour pousser le marché vers son équilibre social (dans ce sens aussi environnemental). Autrement dit, en déterminant le coût d’externalité – ou d’effet négatif non-représenté dans le prix du marché – et en appliquant ce coût sous une forme de taxe, elle permet d’inclure dans le prix du bien (de l’émission) ses effets négatifs sur la société et sur l’environnement et ainsi à réduire la quantité d’émissions vers l’équilibre social. Ainsi, les avantages sociaux d’émissions des GES deviennent en théorie égaux ou supérieurs aux coûts sociaux.

L’Union européenne, pour flexibiliser et minimaliser davantage les coûts de la taxe pigouvienne, n’a pas choisi d’appliquer sa forme pure. Plutôt, elle laisse les mécanismes de marché déterminer la valeur du permis de polluer à travers la mise aux enchères et ensuite à travers une bourse dans sa forme précédente. Depuis 1er janvier, il est donc possible pour les émetteurs d’un côté d’acheter les quotas de l’autorité régulatrice à travers la mise aux enchères ou d’échanger les réductions potentielles de gré à gré entre les émetteurs.

Ceci a un avantage triple. Non seulement le nouveau système crée des incitations à réduire les émissions à la marge comme le système de distribution gratuite des quotas, mais il pousse aussi toute activité d’émission vers l’équilibre social et environnemental selon le principe de la taxe pigouvienne, tout en évitant de déterminer le taux de la taxe d’une manière discrétionnaire et ainsi potentiellement sous-évaluer ou surévaluer la quantité d’émissions souhaitées. Ce mécanisme aussi permet de réduire les coûts administratifs pour les autorités publiques, puisqu’il n’est plus nécessaire d’évaluer les besoins de tous les sites industriels concernés. Bien que l’introduction d’une taxe carbone – que ce système met en place en pratique – présente un coût plus élevé pour certaines industries, au niveau purement technique il s’agit d’un système économiquement plus cohérent et susceptible de générer moins de ruptures de défaillances.

La fuite de carbone

Il existe pourtant un phénomène que le SCEQE ne parvient à éviter: la soi-disant “fuite de carbone”. Dans la logique économique, il s’agit d’un arbitrage régulateur simple entraînant une délocalisation des activités à émission de GES élevée en vue d’éliminer les coûts liés aux quotas ou à la taxe carbone.

Ainsi, une réduction des GES dans un Etat peut entraîner une hausse dans les autres. Si les technologies dans la destination de l’activité sont moins développées, une fuite de carbone peut même entraîner une hausse des émissions de GES. Pour le moment, les effets de la fuite de carbone sont minimisés à travers la distribution gratuite des permis aux industries les plus vulnérables. A long terme pourtant, l’élimination de la gratuité sous la Phase III augmentera le potentiel de la fuite de carbone de générer des pertes pour l’industrie européenne tout en échouant à réduire les émissions de GES à l’échelle planétaire.

La fuite de carbone est une conséquence directe des législations différentes entre les Etats et les instruments pour la limiter se sont avérés controversés. Un des instruments cohérents de réduction de tels phénomènes d’arbitrage est l’introduction d’un droit de douane sur les produits dont la production entraîne une production de GES à un taux qui correspondrait aux coûts des permis en Europe. Cette solution a pourtant engendré une résistance tant au niveau européen que mondial car elle agitait le spectre de l'instrumentalisation des droits de douane en vue de protéger déloyalement l’industrie européenne. Il s’agit donc d’une problématique politiquement sensible. Cependant, à moins que le Protocole de Kyoto s’étende sur toutes les économies majeures du monde, les droits de douane sur le carbone doivent être mis en place à moyen terme pour assurer le fonctionnement effectif des principes économiques du SCEQE.

Un mécanisme économiquement de plus en plus rationnel

Malgré la critique des premières phases du SCEQE, les réactions aux modifications récentes ont été généralement positives. Les coûts de la mise en œuvre ont été estimés strictement inférieurs aux projections et si les revenus des mises aux enchères – souvent directement émanant des industries lourdes à valeur ajoutée basse ou moyenne – vers un investissement aux technologies de pointe, le coût de ce mécanisme pourrait être nul ou même générer des surplus.

L’UE a su apprendre des faiblesses des premières phases. Elle a tenté - et dans la dernière réforme réussi - à éliminer une grande partie des désavantages économiques principaux du SCEQE. Depuis sa conception en 2005, le système prend une direction économiquement de plus en plus rationnelle. Par de nombreuses mesures, il peut être considéré comme une invention tout à fait ingénieuse, respectable, complexe et à la fois facile à comprendre qui minimise les pertes sèches et les coûts administratifs. On peut même aller jusqu'à traiter ce mécanisme de chef-d’œuvre de l’économie mixte qui a su combiner les intérêts privés, publics, politiques et économiques de nombreux acteurs de tous niveaux.

Dans ce sens, il n’est pas surprenant que certains Etats s’inspirent de l’expérience de l’UE. Les Etats-Unis n’ayant pas ratifié le Protocole de Kyoto et le Canada s’en étant retiré récemment, un group des Etats fédérés de l’Ouest de l’Amérique du Nord essaient d’appliquer d’une manière autonome un mécanisme similaire à celui du SCEQE pour réduire les GES.

Un succès politique avant tout

Au niveau économique, il s’agit d'un exercice tout à fait ingénieux. Au niveau environnemental, une réussite complète du mécanisme nécessite encore un effort à l’échelle planétaire pour surmonter les contradictions émanant du caractère ouvert de l’économie européenne et pour éviter l’arbitrage et d’autres effets contre-productifs de cette politique. Il est possible de contester la réussite en termes de quantité réduite de GES, souvent considérée comme insuffisante. On peut cependant supposer que le cadre existent du SCEQE n’est pas la cause de cette réduction insuffisante.

La réussite du SCEQE doit pourtant aussi être analysée sous un angle politique. Le transfert de la compétence de distribution des permis sous les Phases II et III est un exemple d’une supranationalisation que l’Union européenne peine à accomplir dans d’autres secteurs. Il est aussi tout à fait admirable qu’une politique aussi controversée avec un impact aussi large et des coûts autant concentrés dans certains secteurs ait pu trouver le soutien de tous les Etats membres et faire face avec succès au lobbying des industries émettant les GES.

Dans ce sens, le SCEQE est tout d’abord une réussite de l’Union européenne, souvent oubliée dans ces temps de crise, et pourrait servir d’exemple de coopération approfondie et de création effective des mécanismes supranationaux sans compromettre la souveraineté nationale.

 

Aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

A lire

  • Aatola, P., Ollikainen, M., & Toppinen, A. (2012). Price determination in the EU ETS market: Theory and econometric analysis with market fundamentals. Energy Economics.

  • Convery, F. J. (2009). Origins and Development of the European Emission Trading Scheme. Environmental and Resource Economics, 43(3), 391-412.

  • Grubb, M. (2012). Strengthening the EU ETS. Creating a stable platform for EU energy sector investment. Climate Strategies, Cambridge.

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