L'Initiative citoyenne européenne (ICE), un outil de démocratie participative ?

Par Gabriel Orazi | 22 octobre 2012

Pour citer cet article : Gabriel Orazi, “L'Initiative citoyenne européenne (ICE), un outil de démocratie participative ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 22 octobre 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1557, consulté le 26 juin 2017

Le 9 mai 2012, jour emblématique pour l’Europe, a été enregistrée la première proposition d’Initiative Citoyenne  Européenne (ICE), probablement une des avancées les plus attendues du nouveau traité de Lisbonne. Mais quel est le bilan de la mise en place de ce précieux outil de démocratie participative, à environ un an et demi de sa mise en marche ?

Grâce à l’approbation du règlement 211/2011/UE du 16 février 2011, il est maintenant possible pour un million de citoyens européens de présenter une proposition d’initiative normative auprès de la Commission européenne.

Un outil pour assurer une participation démocratique accrue

Selon la lettre de l’article 11 du Traité sur l’Union européenne (TUE), la possibilité est donnée à des citoyens de l’Union, au nombre d’au moins un million, de s’organiser autour d’une proposition de législation pour qu’elle soit présentée à la Commission. Le mécanisme ne diffère pas considérablement de ceux déjà présents dans les Constitutions de nombreux Etats-membres (Italie, Espagne, Pologne, etc.) et incarne certainement la volonté de combler ce  "déficit démocratique"  que l’on entend trop souvent reprocher à l’Union européenne.

Entrée officiellement en scène le 12 juin 2003, avec l’annonce de son introduction par Valéry Giscard d’Estaing dans le projet de Constitution pour l’Europe, la tentative d’introduire un outil de démocratie participative pour les citoyens du vieux continent remonte déjà à quelques décennies. La volonté du fédéraliste italien Altiero Spinelli, qui présenta en 1964 sa proposition de soumettre à l’approbation directe des peuples le projet d’une Constitution européenne, a perduré tout au long de l’histoire de l’intégration européenne, débouchant notamment sur la possibilité d’élections au suffrage direct du Parlement européen, en 1979, et sur une première timide proposition de référendum européen de la part des gouvernements autrichien et italien lors de la Conférence Intergouvernementale d’Amsterdam de 1996. Bien entendu, ces propositions n’ont représenté que des initiatives "téméraires" ou insuffisamment abouties mais ont sans doute contribué à inscrire l’importance du sujet dans l’agenda politique bruxellois.

Cependant, il est important de bien cerner la portée de ce nouvel outil. L’ICE n’est pas, contrairement aux traditions constitutionnelles de certains Etats-membres, un referendum prépositif ni abrogatif : la récolte d’un nombre suffisant de signatures n’entraînera jamais la possibilité juridique d’abrogation de quelconque texte normatif européen, ni la possibilité pour les électeurs européens d’être appelés aux urnes pour exprimer leur opinion sur un sujet d’actualité politique, les traités étant clairs sur le sujet. La procédure envisagée par l’article 11 du TUE et par son règlement d’actuation 211/2011/UE prévoit tout simplement que la Commission a l’obligation de présenter, dans un délai de 3 mois suivant l’enregistrement des signatures, une communication présentant ses conclusions juridiques et politiques et, éventuellement, les initiatives qu’elle compte entreprendre ou les raisons de son refus (article 10,1 c du règlement précité). Aucune obligation de déclenchement formel du processus législatif n’est donc prévue.

Une telle position pourrait laisser sans voix toute personne s’étant longuement investie dans une initiative et prouve que l’ICE demeure encore un outil de démocratie directe inabouti.

Une initiative qui suscite encore beaucoup d’interrogations

En effet, le chemin à parcourir pour l’ICE est encore long, puisque plusieurs points restent encore à clarifier ou nécessitent des compétences techniques qui en compromettent, de facto, l’accessibilité.

En effet, la procédure envisagée dans le règlement d’actuation prévoit plusieurs lourdeurs administratives et des délais qui pourraient mettre en difficulté le caractère démocratique de l’initiative. En ce qui concerne la mise en place de l’ICE, plusieurs étapes sont prévues: tout d’abord, un comité des citoyens doit être créé. Ce comité doit réunir au moins sept personnes, citoyens européens et résidant dans au moins sept Etat-membres différents (le terme "résidant" ne pose donc pas de limites de nationalité) et  est chargé de l’organisation de la campagne qui accompagnera l’initiative tout au long de son parcours. Une fois la proposition formulée (d’après les critères établis, comme par exemple la formulation de l’objet, des objectifs, de  la base juridique, etc.), la Commission a deux mois pour donner son feu vert, après analyse attentive de sa faisabilité (s’agit-il d’une compétence réellement mobilisable par l’Union?) et de sa licéité (la proposition est-elle abusive, vexatoire ou fantaisiste ? Est-elle contraire aux valeurs de l’Union ?).

Ensuite peut débuter la récolte des signatures, en format papier ou électronique: dans ce dernier cas, le Comité doit utiliser un logiciel qui puisse garantir le traitement des données personnelles de façon sécurisée et il doit donc attendre la certification de l’autorité nationale en question. Si, dans les douze mois suivants la mise en ligne de l’ICE, le montant des signatures est atteint (au moins 1 million, provenant d’au moins un quart des Etats-membres, et avec des barèmes minimums pour chaque Etat), la Commission examine dans un délai de trois mois la proposition et doit communiquer un rapport où elle explique les points politiques et juridiques qui ont justifié son acceptation ou son refus.

Or, si la lourdeur de la procédure se justifie par la nécessité de la sauvegarde de certains droits et intérêts légitimes (notamment ceux de la vérification effective des identités des participants et du traitement conforme des donnés renseignées), elle met en exergue aussi la difficulté d’accessibilité de l’ICE pour les citoyens, du moins dans sa définition actuelle. Les ressources financières (une campagne au niveau des 27 Etats-membres ou au moins dans la plupart d’entre eux pendant une période globale d’environ 19 mois entraîne des coûts et frais considérables) ou juridiques (la proposition peut être cassée faute d’une définition précise de ses bases légales) ne sont pas toujours à la portée de n’importe quelle ONG et pourraient représenter une barrière factuelle pour le déclenchement d’initiatives venant "d’en bas".

De surcroît, un autre point, qui avait pourtant été envisagé pour la sauvegarde du droit à l’accès des données des citoyens, se révèle être la plus grande entrave à la mise en place de l’ICE. Comme plusieurs communautés d’experts le soulignent, le logiciel "open-source" projeté par la Commission européenne pour la récolte des signatures s’est montré inadapté aussi bien du côté de sa mise en place que de celui de son utilisation: si d’une part la certification demandée et les analyses de risque obligatoires représentent une charge financière et temporelle trop lourdes pour les organisateurs (l’association "Tech to the People", qui a comme but de rendre plus accessible l'utilisation des ressources numériques par des ONG et des associations, estime cela à une dizaine de milliers d’euros), de l’autre, l’interface inaccessible et le nombre de vérifications d’identité requises finissent par décourager même le citoyen plus désireux de s’engager au soutien d’une des propositions.

Cela a des répercussions fortes sur les campagnes menées : à ce jour, une proposition a déjà été abandonnée, la Directive européenne sur les vaches laitières, face aux difficultés de mise en place de l’outil informatique.

Une initiative jeune mais en plein essor

Nonobstant toutes les difficultés décrites, les propositions ne manquent pas et laissent transparaitre désirs et aspirations des citoyens vis-à-vis d’une Europe parfois perçue comme trop lointaine : si on accède au site internet de l’ICE, on trouve des initiatives à caractère plutôt social, par exemple sur l’éducation et la mobilité (Fraternité2020), sur le droit à l’eau (right2water), sur le droit de vote des étrangers (Let me vote), et d’autres plus « marchandes », comme celle concernant un tarif de communication mobile commun (Single Communication Tariff Act).

En conclusion, l’Initiative Citoyenne Européenne est destinée à changer le visage de l’Europe vis-à-vis de ses citoyens : cette expérience de « démocratie participative transnationale », comme l’a définie le vice-président de la Commission Maroš Šefčovič, qui donne la possibilité d’influencer le démarrage de la procédure législative au niveau européen, ne peut que s’inscrire dans une démarche positive de rapprochement du citoyen à la définition des règles auxquelles il sera soumis et dont il sent la nécessité. Toutefois, cette initiative louable se trouve confrontée à des obstacles qui creusent un fossé entre la lettre du traité et sa mise en place effective, notamment en ce qui concerne les financements ou les compétences techniques nécessaires pour mener à bien la campagne.

La solution à cette épineuse question nous sera probablement apportée par des nombreuses associations qui d’ores et déjà s’inscrivent dans une optique de rapprochement des citoyens à l’accès effectif à l’ICE, en organisant la création de comités des Citoyens et en fournissant le soutien technique et financier nécessaire à la mise en place d’une proposition.

Toutefois, une question s’impose. Seront-elles capables de pallier ce problème sans appliquer des contraintes excessives sur le dynamisme et l’esprit des initiatives ?

Pour aller plus loin 

Sur Nouvelle Europe

A lire

  • Setäla  M. Schiller T., Citizens’ Initiatives in Europe, New York, PALGRAVE MACMILLAN, 2012

Sur Internet

Source photo : © Commission européenne.

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