L'Europe à petit budget, une logique de l'impuissance à 27

Par Tanguy Séné | 14 février 2011

Pour citer cet article : Tanguy Séné, “L'Europe à petit budget, une logique de l'impuissance à 27”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 14 février 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1017, consulté le 25 mai 2017

Approuvé in extremis, le vote du budget européen 2011 a conclu une longue bataille de chiffres entre Commission, Parlement européen et leaders politiques des 27. Chaque année comme pour le cadre pluriannuel, le budget européen européen fait l'objet de négociations intenses et risque le blocage. Comment cette logique débouche sur l'inertie et les faiblesses du budget européen ?

Le budget européen en contradiction avec les grandes ambitions de l’Union

Le budget, c’est l’acte comptable qui présente les recettes et les dépenses d’un agent économique pour une période donnée. Pour une institution comme un État, une organisation internationale ou l’UE, cet acte comptable prend une dimension politique : le budget représente les priorités à financer. L’enjeu est tel que c’est au niveau des chefs d’État et de gouvernement que se décide le cadre budgétaire pour au moins 5 ans.

Le budget de l’UE devrait donc être adapté à ses ambitions : plus de dépenses pour les secteurs de grands enjeux. Est-ce le cas ? Pour le savoir, il faut examiner le cadre financier pluriannuel actuel, qui couvre la période 2007-2013. Ce cadre de 7 ans voté par le Conseil européen agrège les dépenses annuelles en quelques grandes rubriques : dépenses de compétitivité, dépenses d’agriculture… Il plafonne les crédits annuels et agrège les milliers de dépenses affectées de manière très précises en quelques grandes catégories. Bref, il représente bien le plan de dépense de l’UE sur 7 ans.

 

 

1-camembert2007-2013.png

 

Quels sont les principaux postes budgétaires ? En premier lieu la politique de cohésion, dont le principal objectif est le rattrapage économique des régions et États les plus pauvres  (sous-rubrique 1b  « Cohésion pour la croissance et l’emploi »), avec 35,6% des dépenses ; la « Préservation et gestion des ressources naturelles », avec 42,8% des dépenses, et qui est constituée à 80% de la PAC (Politique Agricole Commune)… Autrement dit, la PAC représente 33,8% des dépenses du budget 2007-2013. Parmi les secteurs les moins bien lotis : la Compétitivité pour la croissance et l’emploi  (9%), l’UE en tant qu’acteur mondial (5,7%).

Passons aux ambitions déclarées de l’UE. Apparaît un décalage inquiétant. La stratégie de Lisbonne voulait faire de l’Europe « l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde » en 2010, la stratégie « UE 2020 » veut être le moyen d’enrayer le chômage, déverrouiller la croissance et d’empêcher la baisse de l'influence européenne. Le Conseil européen a énoncé 5 grands objectifs, comme remonter le taux d'emploi à au moins 75 %, consacrer 3 % du produit intérieur brut à la recherche et au développement (au lieu des 2 % actuels, qui laissent l'Union loin derrière les États-Unis et le Japon) ; réaffirmer les objectifs de l'Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique ; proposer de réduire le taux de pauvreté ; enfin, améliorer les niveaux d'éducation en réduisant notamment le taux d'abandon scolaire.

Étrange paradoxe : ni la politique de cohésion, ni l’agriculture ne sont mentionnées. Ce sont pourtant, on l’a vu, les principaux postes de dépense de l’UE. En revanche, les ambitions déclarées mettent l’accent sur l’emploi et des politiques d'investissement qui ne font partie ni de ses principaux postes budgétaires, ni de ses moyens financiers – le budget annuel de l’UE, rappelons-le, c’est 1% du PIB des États membres… En somme, on exige de l'UE beaucoup de réalisations mais sans lui donner l'équivalent d'un budget fédéral (30% du PIB minimum aux États-Unis, en Allemagne ou en Suisse), ni les compétences juridiques suffisantes (elle doit donc déléguer le travail d'exécution aux États-membres).

Est-ce que « l'Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques » (art.311 TFUE) ? On en doute. Comment expliquer ce décalage entre les ambitions et les moyens budgétaires de l’UE ?

Un budget empêtré dans les calculs comptables des États membres : la logique du « juste retour »

Pour comprendre où va l’argent, il faut commencer par savoir d’où il provient. Et d’où viennent les recettes de l’UE ? Essentiellement des contributions des États membres. L'Union européenne ne prélève elle-même aucun impôt (ce qui devrait rassurer tous ceux qui la confondent avec un super-État…). En effet, ses recettes sont composées essentiellement des transferts effectués par les États membres.

Il existe trois types de recettes :

  • Les ressources propres traditionnelles (RPT), qui consistent essentiellement en droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays tiers. Elles représentent 12 % des recettes totales.
  • La ressource TVA (Taxe sur la valeur ajoutée), un taux uniforme calculé à partir du montant de la TVA collectée dans chaque État (11 % des recettes totales)
  • La ressource revenu national brut (RNB), un taux de pourcentage uniforme appliqué au RNB de chaque État membre.  Ressource qui se taille la part du lion : 76 % des recettes totales. Ce qui fait que la participation de chaque État membre au budget communautaire se rapproche beaucoup de sa part dans le PNB communautaire (avec l’exception notable du Royaume-Uni, qui dispose depuis 1984 d’un rabais – le « chèque britannique »).

2-budget-recettes.jpg

 

 

 

 

 

 

 

 

Source : Commission européenne

 

Autrement dit, ce sont les contributions nationales qui constituent la ressource essentielle du budget européen. Comment en est-on arrivé là ?

Jacques Le Cacheux explique bien l'engrenage historique. Au début des années 1970, le budget de la Communauté économique européenne (CEE) était extrêmement réduit et reposait sur deux ressources propres : les droits de douanes prélevés sur les importations extra-communautaires, ainsi que les prélèvements spéciaux sur les produits agricoles. Ajoutons que le principal poste de dépense était la PAC, alors peu coûteuse du fait d’une production européenne agricole déficitaire par rapport au reste du monde – les Européens importaient beaucoup de denrées. Le succès de l’agriculture européenne a eu deux conséquences : réduction des importations agricoles donc réduction des prélèvements ; explosion des dépenses pour soutenir les prix des productions européennes dans le cadre de la PAC. Les recettes de droits de douane et des prélèvements agricoles n’ont cessé de se tarir. Pour que le budget européen continue de fonctionner sans être déficitaire, on a du introduire la ressource TVA en 1979, puis la ressource RNB en 1988.

Le déséquilibre du budget européen aujourd'hui résulte de cette progressive insuffisance des ressources propres traditionnelles type droits de douane,  renforcée au fur et à mesure que l’UE gagnait avec les années des compétences et des élargissements - et décuplait ainsi ses dépenses. On en est à ce point : les États membres sont les principaux bailleurs de fond du budget de l’UE.

Or ce sont les chefs d’État et de gouvernement qui votent le cadre pluriannuel à l’unanimité. Et cela se combine à une tendance de « logique comptable » (une expression des économistes Fayolle et Le Cacheux) depuis le début des années 1980, qui consiste à comparer systématiquement les dépenses du budget communautaire sur son territoire et la contribution de l’État au budget de l’UE.

 

 

Un concept braque particulièrement les esprits : celui de « soldes nets ». Il s’agit de la différence entre les transferts venant de l’UE et la contribution nationale. Un solde net positif signifie que l’État a reçu plus qu’il ne contribue au budget. Pareil calcul fait apparaître des contributeurs nets et des bénéficiaires nets. Par exemple, le solde net de l’Allemagne entre 1986 et 2006 a été de – 175 milliards d’euros (en d’autres termes, en moyenne chaque habitant allemand a donné plus de 100 euros par an à l’UE). En revanche, le solde net de l’Irlande a été de + 41 milliards d’euros sur la période (un peu comme si chaque habitant irlandais en moyenne avait reçu 525 euros par an de l’UE) (calculs de Nicolas-Jean Bréhon). De manière générale, les soldes nets bénéficient le plus aux membres des élargissements de 1981, 1986 et 2004 : ceux-ci bénéficient davantage de la politique de cohésion (destinée aux territoires les moins développés) et versent moins au budget européen en raison de la contribution nationale proportionnée au PIB.

Gardons nous au passage de nous enfermer dans la même logique comptable et de conclure que les vieux États membres subissent des pertes sèches de transfert au profit des nouveaux entrants. Comme le montre Daria Maril dans son étude sur les reverse maquiladoras, les multinationales autrichiennes et allemandes profitent largement de l'utilisation de main d'oeuvre qualifiée mais à faible coût chez leurs voisins orientaux.

3-soldesnets.png

 

Source : Sénat français

 

La conséquence de la logique comptable est inévitable : les gouvernements ont tendance à n’accepter que les combinaisons de dépenses qui maximisent leur gain net, puisque chacun négocie sur le mode du I want my money back (d’après le mot de Margaret Thatcher). Ils peuvent dégainer le veto contre tout financement de politiques communes qui leur serait désavantageux. La crispation politique affecte encore plus les contributeurs nets les plus importants, comme la France ou l’Allemagne, une augmentation de 0,1% du budget au-delà de 1% du PNB se chiffrant entre 2 et 3 milliards d’euros supplémentaires sur leur contribution. Et il est déja bien assez délicat politiquement de faire accepter aux contribuables allemands qu’ils vont payer pour la construction d'autoroutes dans le sud de l'Espagne… (Comme le remarque bien le politologue Nicolas Jabko, les promoteurs des fonds d'aide régionale de l'UE ont pris la précaution de les présenter comme une politique d'accompagnement et de développement plutôt que une politique de redistribution afin d'éviter toute controverse idéologique.)

Chacun tire donc dans son sens. Les contributeurs nets veulent à la fois empêcher l’augmentation du budget et conserver leurs avantages : la France entend maintenir coûte que coûte la proportion de dépenses affectée à la PAC, qui bénéficie principalement à ses agriculteurs ; le Royaume-Uni veut bloquer le niveau du budget européen tout en conservant le rabais négocié par Thatcher. Avec l’Allemagne, ces deux pays forment un groupe de contributeurs nets qui s’entend déjà sur le gel du budget européen d’ici à 2020 et sur la réduction des dépenses en politique de cohésion. Or une fois encore, les États les plus pauvres de l’Union, comme les pays d’Europe orientale, sont les principaux bénéficiaires de ces fonds qui financent des constructions de routes, des projets de protection environnementale et de formation professionnelle par exemple. Le Premier ministre polonais Donald Tusk a d’ores et déjà prévenu qu’il opposerait son veto à un cadre budgétaire pluriannel qui couperait dans les dépenses de la politique de cohésion. Les tensions semblent irréconciliables, nouvelle promesse d'inertie pour le budget.

Ajoutez au nombre des facteurs décourageants le contexte de crise : au moment où les États membres font des coupes d’austérité douloureuses dans les budgets publics, qui reste t-il pour financer l’Union ? Le président français Sarkozy résume bien la réticence ambiante avec sa formule : « Au moment où tous les pays membres de l'Union européenne font des efforts extrêmement importants pour stabiliser, voire réduire leur budget, ce n'est pas le moment que le budget européen augmente plus qu'il ne convient ».

Pas de fonds pour les projets européens = myopie intergouvernementale

La politique de la restriction budgétaire sous prétexte que les retours soient insuffisants est une politique à très courte vue. Cette myopie intergouvernementale sous-estime au moins deux choses : l’interdépendance économique entre les 27 ; les effets d’économie de la mutualisation de projets européens.

Quand des pays d’Europe centrale ou orientale utilisent des fonds de cohésion pour construire des routes, ils font généralement appel à des entreprises européennes étrangères (françaises ou allemandes par exemple). Quand leurs régions se développent, leurs habitants augmentent un pouvoir d’achat qui leur permet d’acheter des marchandises venues de toute l’Europe. On peut donc assister au développement de cercles économiques vertueux par affectation de moyens financiers des pays les plus riches de l’Union vers les plus pauvres. Il ne s'agit pas d'opérer une politique sociale de redistribution à l'échelle européenne, mais bien de renforcer le dynamisme économique de l'ensemble du marché unique.

Par ailleurs, la mutualisation financière de projets européens a du bon : le nouveau Service diplomatique européen (SEAE) permet de fermer des consulats nationaux au profit de consulats européens, limitant ainsi les coûts de chaque diplomatie des 27. Les agences européennes de supervision des marchés financiers rendent possible une surveillance macroéconomique cohérente à l’échelle du continent et doivent éviter les dégâts des turbulences financières. Et que dire du réacteur à fusion ITER, financé majoritairement par des fonds européens ? Il serait absurde d’investir lourdement dans 27 réacteurs à fusion nationaux quand un seul  fait progresser la recherche pour tous. Pourtant, ces projets communs européens sont les premiers affectés par la baisse des plafonds budgétaires.

Mais la plus grande contradiction réside peut-être dans la volonté de mieux lutter contre la crise avec un budget aussi contraint.

 

 

Un budget impuissant face à la crise

Depuis la Stratégie de Lisbonne, l’UE entend faire de sa priorité la lutte contre le chômage, la pauvreté et l’exclusion sociale… Or elle est privée de l’efficacité d’une politique budgétaire en cas de changement de conjoncture économique. Les raisons en sont simples.

En premier lieu, le budget est actuellement plafonné à un seuil maximum (et très modeste) de 1,23% du PNB des États membres – ce qui est une spécificité par rapport aux États fédéraux où le budget central représente au moins 30% du PIB (Suisse, États-Unis, Allemagne). Pour vous donner une idée, le budget européen était de 123 milliards d’euros en 2009 soit 45% du budget français.

Deuxièmement, les traités imposent la règle de l’équilibre entre recettes et dépenses et d’être financé par ses ressources propres. Conséquence : l’UE ne peut pas recourir au déficit budgétaire ni à l’emprunt pour stabiliser l’économie européenne en cas de récession. Aucune action sur le cycle économique n’est donc à attendre : le budget est « pro-cyclique ». Le contre-exemple parfait, c’est celui de  l’État fédéral américain, qui peut stabiliser l’économie par un plan de relance de 800 milliards de dollars, financé par un déficit massif.

Enfin, rappelons que l’UE n’a pas d’autonomie financière, puisque les droits de douane, seules ressources propres authentiques, représentent seulement environ 10% des recettes et que sans impôt européen, l’UE n’est pas susceptible d’augmenter ses ressources…

L’impuissance s’est manifestée très concrètement lors du déclenchement de la crise en 2008-2009. José Manuel Barroso, président de la Commission, annonce un plan de relance européen de 200 milliards d’euros en novembre 2008. En mars 2009, les chefs d’État et de gouvernement s’entendent pour affecter 5 milliards à des dépenses d’infrastructures communes, mais tout le reste du plan provient des budgets nationaux : le budget européen est en effet plafonné à 116,5 milliards euros, et le cadre pluriannuel fixé pour 2007-2013 n’autorise des dépenses que dans des secteurs bien précis… L’absence totale de flexibilité du cadre face à l’ampleur de la crise a de quoi effrayer. L'UE doit se contenter de "plans de relance" qui n'ont rien de commun avec ceux des États.

Vers un impôt européen ?

Pour éviter l’impasse, la Commission européenne a lancé le 19 octobre 2010 une communication sur la révision du budget européen. L’idée principale concerne la création d’un impôt européen : l’UE développerait ainsi ses propres moyens,  dépendant moins des contributions nationales. Le sujet est brûlant et sera au cœur des négociations pour le cadre pluriannuel 2014-2020.

Plusieurs options sont envisagées. Une TVA européenne serait probablement la taxe la plus facile à faire accepter, car la moins "visible". Pour préserver la neutralité fiscale sur les citoyens européens (ne pas augmenter leur charge fiscale), il faudrait abaisser parallèlement la part de la TVA nationale. Le problème qu’un tel impôt soulève serait, à part le fait de restreindre les recettes des États membres, le fait qu’il ne serait pas forcément équitable – les pays les moins développés de l’Union bénéficient de rentrées de TVA plus importantes proportionnellement que les États riches. Reste aussi le casse-tête de l’élaboration d’une assiette fiscale commune.

On pense aussi à l’élaboration d’une « taxe énergétique » (sur le transport aérien par exemple). Un tel impôt pourrait rapporter plus de 100 milliards d’euros par an selon les estimations de la Commission, soit près de 80% du budget annuel actuel. Il serait doublé de l’avantage d’une « taxe pigouvienne » : intégrer les coûts en termes de dégâts environnementaux dans les opérations économiques de secteurs polluants. Cependant, il serait difficile à faire accepter en amont (du fait de la diversité des modèles énergétiques des 27) et insuffisant à terme par définition (s’il contribue à modifier les comportements des agents, ceux-ci utiliseront moins d’énergies polluantes et généreront donc moins de recettes).

Parmi les autres solutions, on compte une taxe sur le secteur financier, un impôt européen sur les sociétés, la vente de quotas de CO2. Toutes sont difficiles à mettre en place dans le dispositif actuel de décision à 27. En effet, c'est uniquement sur le mode de l'unanimité que des actes juridiques sont votés à l'échelle européenne dans ce domaine régalien par excellence.

Un autre dispositif inventif avancé par des économistes : celui du « fédéralisme fiscal ». Il tient plus du réaménagement du système et permettrait d’endiguer les déficits publics que connaissent la grande majorité des membres de la zone euro. Comme l’épargne totale de la zone reste toujours positive, on pourrait organiser des transferts sur le modèle fédéral allemand, où 25 % des recettes de TVA (collectées par les Länder) sont mises en commun et redistribuées pour que les recettes fiscales par habitant atteignent la moyenne nationale. D’après Sylvain Broyer et Costa Brunner, un total de 200 milliards d’euros suffirait pour la zone euro (2,1% du PIB) ; les trois quarts seraient financés par une contribution TVA de chaque membre de la zone euro, tandis qu’il faudrait financer le reste par un gouvernement économique ou par une augmentation de 45% du budget européen. Clairement, certains pays seraient là encore bénéficiaires nets (Chypre, Espagne, Grèce, Slovénie, Malte, Portugal et Slovaquie) au détriment d’autres (comme la France). Mais la crise nous a fait comprendre que tous sont pris dans le péril d’un bien commun, l’euro. À ce titre ils forment une communauté des destabilisés.

Conclusion : la guerre de Bruxelles aura bien lieu

Nous avons vu l’état du budget européen : aussi faible structurellement (la procédure d’unanimité conduit à un blocage des dépenses) que conjoncturellement (l’impuissance face à une crise économique). De radicales solutions fiscales à l'échelle européenne existent, mais ne pourront se faire sans sacrifices. Un sentiment de communauté sera peut-être ce qui permettra de les surmonter.

L’échec répété des négociations pour le budget annuel 2011 (dont la conclusion fut repoussée in extremis au 15 décembre 2010) résulte du couple dangereux unanimité/logique comptable. L’inertie persistera si la structure des décisions budgétaires ne change pas : ainsi la bataille du budget 2011 n’est-elle qu’un prélude à la guerre du cadre pluriannuel pour 2014-2020. « Si le Conseil veut couper dans le budget de l’UE, nous ferons face à une guerre de tranchées permanente » alerte déjà l’eurodéputé socialiste Goran Farm.

 

Pour aller plus loin

À lire

  • BARTHE, M.-A., Économie de l’Union européenne, Paris, Economica, 2006
  • BERTONCINI Y., CHOPIN T., DULPHY A., KAHN S., MANIGAND C. (dir.), Dictionnaire critique de l’Union européenne, Paris, Armand Colin, 2008 (voir l'article "Budget" par BREHON N.-J.)
  • JABKO N. Playing the Market: A Political Strategy for Uniting Europe, 1985-2005, Ithaca N.Y., Cornell Studies in Political Economy, 2006
  • LE CACHEUX J. « Les faiblesses du budget européen » in DEHOUSSE R., Politiques européennes, Paris, Presses Sciences-Po, 2009
  • OATES, W. E., “An Essay on Fiscal Federalism”. Journal of Economic Literature 37, 1120-1149, 1999
  • SAUREL S., Le budget de l’Union européenne, Paris, La documentation française, 2010

Sur Internet

Source photo Budget 2011 : Parliament reiterates its stand, par European Parliament, sur flickr

 

 

 

 

Ajouter un commentaire