Guillaume Filhon : La privatisation des systèmes de retraite n'est pas une solution

Par Tanguy Séné | 5 décembre 2011

Pour citer cet article : Tanguy Séné, “Guillaume Filhon : La privatisation des systèmes de retraite n'est pas une solution”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 5 décembre 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1341, consulté le 23 mars 2017

Avant la crise, le développement des fonds de pension privés a longtemps été privilégié dans les rapports de la Commission comme une solution viable au problème des retraites. En Europe, celles-ci représentent une part importante des dépenses publiques ; le vieillissement démographique du continent va renforcer ce coût. Nouvelle Europe a rencontré Guillaume Filhon, spécialiste de la question des retraites, afin d'éclairer les enjeux économiques et sociaux impliqués.

Vous êtes délégué permanent de la Représentation des institutions françaises de sécurité sociale auprès de l'Union européenne (REIF). En quoi consiste le rôle de pareil organisme ?

Nous sommes une structure d’expertise, visant d’une part à informer les caisses nationales françaises de l’avancée des procédures préparant les décisions européennes en matière de Sécurité sociale, et d’autre part à faire connaître aux décideurs européens (les fonctionnaires de la Commission, les Parlementaires européens, et tous les acteurs associés) des analyses et prises de position argumentées de la Sécurité sociale française sur les sujets qui la concernent.

Au niveau européen, la politique européenne des retraites est essentiellement élaboré selon la Méthode ouverte de coordination (MOC). Pouvez-vous nous expliquer comment ce mode de décision fonctionne ? Quels sont les avantages de cette méthode dans le domaine des politiques sociales ?

En matière de retraite de la Sécurité sociale, c’est en effet le principe de la souveraineté des États qui s’applique (mais pas pour les régimes d’épargne retraite, qui sont considérés comme des « services financiers »). La méthode ouverte de coordination est une sorte d’étude permanente de parangonnage (benchmark, comme on dit en anglais) entre hauts fonctionnaires nationaux spécialisés réunis au sein des Comités. Le Comité est une structure représentative du Conseil (donc des États membres) coordonné par la Commission. Il est chargé d’une part de vérifier que la Commission ne dépasse pas ses attributions dans l’application des règlements et directives, et d’autre part de produire des analyses détaillées sur le sujet qui le concerne.

Pour les retraites, deux comités sont concernés : le Comité de la protection sociale (CPS), qui réunit des hauts fonctionnaires des Ministères sociaux, et le Comité de la politique économique (CPE), qui regroupe des hauts fonctionnaires des finances. Vous imaginez bien qu’ils n’ont pas la même approche ! Pourtant, ils doivent s’entendre pour fixer des indicateurs permettant de jauger de la soutenabilité financière, mais aussi de l’adéquation sociale des systèmes de retraite des États membres. Au final, ils produisent un rapport qui propose une analyse commune, et juge des moyens à développer pour assurer une amélioration de ces systèmes. Il s’agit donc d’un mécanisme de soft law (ou d’incitation), où se retrouvent les hauts fonctionnaires de tous les États membres.

Quelle est la position de l'UE concernant les fonds de pension privés ? Quels sont ses arguments ?

C’est vraiment une très vaste question. Tout d’abord, en matière de retraite, il faut opérer une double différenciation : entre régimes par répartition d’une part (où les cotisations de maintenant payent les retraites de maintenant) et par capitalisation d’autre part (épargne-retraite). Ensuite, il faut distinguer les systèmes qui vous disent quel sera le montant de la retraite après une carrière normale (modèles en « Prestation Définie », PD), et les systèmes qui vous ne le disent pas, et dont le montant de la pension au final versée dépend de paramètres externes (évolution des marchés, valeur du point au moment du départ à la retraite). On appelle ces seconds systèmes les systèmes en « Cotisation Définie » (CD).

En France, l’essentiel de la retraite est assis sur la répartition : pour les salariés du privé, un premier bloc est assuré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse, qui fonctionne en répartition en prestation définie (vous aurez 50% de votre salaire des 25 meilleures années de votre carrière après 41-42 ans de vie active). Le second bloc est assuré par l’Arrco-Agirs, à qui on achète des points chaque année qui sont valorisés seulement à la fin de la carrière : il s’agit donc d’un système en répartition en cotisation définie. Il peut exister des systèmes d’épargne retraite en prestation définie, comme par exemple en Hollande, mais ils ne constituent pas la majorité du genre. Au final, le système de fonds de pension en cotisation définie est un système d’épargne de long terme classique, sans redistribution entre les plus aisés et les plus fragiles, et qui fait peser le risque de l’évolution du marché sur l’individu.

Du fait de ses compétences restreintes, mais aussi en raison d’une très forte présence de l’industrie financière parmi les lobbyistes présent à Bruxelles, l’Union a une vision des retraites favorable aux systèmes d’épargne retraite (les fonds de pension privés). Elle développe un discours conforme à la logique développée par la Banque mondiale dans les années 1990, à savoir une approche en « piliers » : le premier pilier assuré en répartition par le public, le second pilier obligatoire aussi, mais en capitalisation et assuré par des organismes qui peuvent être privés (paritaires ou commerciaux), et le troisième pilier, qui serait de l’épargne retraite optionnelle. La Commission va même jusqu’à suggérer des « dépenses fiscales » (réduction d’impôt et exonération), donc des subventions publiques, pour permettre le développement de ces fonds de pension. D’ailleurs, les différentes dépenses publiques permettant de subventionner des fonds de pension de deuxième pilier ont été discrètement retirées du suivi européen des déficits des États (les fameux 3% du PIB) et de la dette des États (les fameux 60%) liés à la gouvernance économique de l’Union (NLDR : d'après le Pacte de stabilité et de croissance, dispositif dont les pays de la zone euro se sont dotés afin d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs).

Le problème, c’est que ça ne marche pas. Dans tous les pays où ce scénario « Banque mondiale » a été appliqué, on a assisté à une augmentation de la divergence de revenu entre les riches et les pauvres… Et pour cause : en France, seul le quintile supérieur de la population (les 20% les plus riches) peut mobiliser de l’épargne pour la retraite, en plus de celle qui est nécessaire pour l’achat de son domicile ou le financement des études des enfants. Ce que la Commission soutient, indirectement, c’est de mobiliser de nouvelles dépenses publiques via des subventions ou des dépenses fiscales favorables au quintile le plus aisé de la population. Est-ce vraiment avisé, sur le plan social, et même sur le plan budgétaire, en ces temps de disette ?

 

 

Selon vous, les fonds privés font-ils partie de la solution pour freiner les déficits des États, en comparaison des systèmes de pension publics supposés n'être pas aussi viables financièrement ?

Si l’on considère que ces fonds de pension privés, qui je le rappelle visent la partie de la population la plus aisée, ne seront pas subventionnés par une politique de dépense fiscale, alors en effet ils pourraient en théorie prendre en charge une partie des dépenses nécessaires à l’absorption du vieillissement démographique. Mais cela ne veut pas dire que les dépenses totales en matière de retraite baisseront : on fait seulement glisser des dépenses depuis le budget de l’État vers des institutions privées, dont les frais de fonctionnement sont bien supérieurs.

Quand par exemple on regarde les dépenses d’assurance maladie dans le monde, comme le fait régulièrement l’Organisation Mondiale de la Santé, on se rend compte que l'État qui dépense le plus pour la santé de sa population par rapport au PIB, ce sont… les États-Unis, qui dépensent près de deux fois plus que nous au regard de leur PIB ! Et pourtant le système américain ne couvre que les deux tiers de la population. Pourquoi ? Parce que le système privé d’assurance maladie américain coûte cher : il doit non seulement couvrir les dépenses d’assurance maladie, lesquelles explosent du fait de l’absence de contrôle effectif des honoraires médicaux, mais les cotisations des assurés doivent aussi payer les dividendes des actionnaires des compagnies d’assurances qui assurent cette couverture, ainsi que leurs budgets de communication… Et de lobbying...

Eh bien, pour les fonds de pension; c’est pareil : non seulement vous devez cotiser, et le rendement des cotisations dépend de l’évolution des investissements choisis par le fonds de pension, mais vous devez payer les dividendes des actionnaires de ces entreprises privées et de leurs opérateurs bancaires, ainsi que leurs budgets de communication et de lobbying. En outre, l’usage par les fonds de pension de l’endettement auprès des banques dans les investissements qu’ils opèrent pour augmenter le rendement de leurs capitaux propres a des effets déstabilisants à moyen terme. La Commission s’en est rendu compte, qui cherche à imposer des ratios de fonds propres dans les investissement de ces institutions.

Dans les faits, les systèmes de retraite publics et par répartition sont les plus solides sur le plan économique : ils sont assis sur l’économie réelle, qui évolue lentement, la redistribution qu’ils permettent assure le maintien d’une consommation élevée, notamment pour les 4/5ème de la population, et ils ne favorisent pas les phénomènes de bulle que nous avons constatés ces derniers temps.

Le déficit actuel est lié au fait que la Sécurité sociale paye plus qu’elle ne reçoit. Le problème n’est pas insoluble : il faut juste un peu de courage politique pour adapter les systèmes de retraite publique à la situation démographique, par exemple en augmentant l’âge effectif (et pas seulement légal) du départ à la retraite, ou en revenant sur des exonérations de cotisation qui ne sont pas compensées. Cela induit qu’on doit permettre aux seniors de rester plus longtemps dans l’entreprise, et/ou asseoir les revenus de la Sécurité sociale sur les assiettes liées aux nouvelles sources de création de valeur.

On dit souvent que les fonds de pension privés sont une solution au vieillissement démographique en Europe, qu’en pensez vous ?

L’un des plus célèbres professeurs de la très libérale London School of Economics, le Pr Nicholas Barr, a déjà répondu à cette question. Le fait de dire que la capitalisation est une solution au vieillissement démographique est un leurre : le paiement des retraites est toujours un prélèvement sur l’économie réelle. Dans le cas des fonds de pension, ce prélèvement s’opère sur les entreprises qui doivent reverser de l’argent aux fonds de pension qui possèdent leurs actions, dans le cas de la répartition, ce prélèvement s’opère sur le travail via les cotisations sociales. C’est en raison de la pression des fonds de pension que les entreprises américaines doivent assurer des taux de croissance de leur bénéfice de plus de deux chiffres par an... ou périr.

En outre, le marché ne fait que retranscrire le positionnement des acteurs : si on se place bien dans le cas de figure du vieillissement démographique, un marché financier où de nombreux futurs retraités viennent vendre leurs actifs à des jeunes peu nombreux, verra ses prix s’effondrer, parce qu’il y aura plus de vendeurs que d’acheteurs, et les rentes tirées de ces ventes chuteront de même... Sauf dans un cas : si on trouve de nouveaux acheteurs… C’est-à-dire si les fonds de pension étendent leurs investissements à l’étranger, ce qui conduit simplement à demander aux Chinois, par exemple, de payer par leur croissance les retraites des Occidentaux…

Personne ne sait combien de temps les travailleurs chinois accepteront de payer pour les retraités occidentaux, alors que les ouvriers d’un pays, par exemple la France, sont certainement plus aptes à accepter de faire des efforts pour payer la retraite de leurs parents. Au final, les seuls vrais gagnants, sur le court terme, d’un système de retraite par capitalisation, ce sont les établissements financiers qui, pendant un temps, peuvent dégager des rendements très élevés, en raison d’une asymétrie de l’information étudiée par ce que l’on appelle « les théoriciens de l’agence »…

Plus généralement, suite aux réformes budgétaires strictes qui se sont amorcées au niveau européen, comment vont évoluer les systèmes de sécurité sociale qui représentent une grande part de dépenses publiques comme la France ?

Le rapport conjoint des Comité de la protection sociale et Comité de la politique économique de 2010 a conclu à la nécessité de ne plus se focaliser uniquement sur la soutenabilité financière publique mais aussi sur l’efficience des régimes de retraite, tous piliers confondus. Ces orientations sont issues du constat des échecs du scénario de la Banque mondiale dans les États d’Europe centrale et orientale, où la pauvreté des personnes âgées a considérablement cru après la mise en place des fonds de pension. Le rapport cite par exemple la Pologne, ou la Hongrie, qui toutes les deux ont d’ailleurs fait partiellement marche arrière et ont renforcé leurs régimes par répartition en 2011.

Le rapport conjoint notait aussi que les projections jusque là effectuées sur le niveau de pension reposaient sur des carrières-type théoriques de travailleurs jamais malades, sans interruption de carrière, dont le salaire évolue régulièrement, et qui investissent leurs économies prévues pour la retraite sur des marchés très rémunérateurs… Donc au final des hypothèses très favorables au fonds de pension, mais peu réalistes… Il suffit pour s’en convaincre de regarder le niveau relatif des retraites par capitalisation projeté pour 2011 par les experts de l’OCDE en 1990, et de les comparer à la réalité d’aujourd’hui.

Comme les fonds de pension ne tiennent pas leurs promesses après quelques années de fonctionnement, le rapport conjoint recommande désormais plutôt de viser la soutenabilité financière ET sociale (il parle de soutenabilité « tout court »), et de faire des projections sur la base de modèles statistiques qu’on appelle « de microsimulation dynamique ». Ces modèles actuariels, qui reposent sur les données informatiques dont nous disposons sur les carrières réelles de millions d’assurés, permettent d’anticiper de façon beaucoup plus réaliste le niveau des pensions assurées selon que les cotisations sont versées à des régimes en répartition ou en capitalisation… Evidemment, puisque ce modèle tient compte des périodes de rupture de carrière arrivant effectivement dans la vie des assurés, il risque d’être plus favorable aux régimes qui compensent les périodes de non-cotisation (accident, maladie, chômage, maternité), donc les régimes publics, et vraiment sociaux.

Le livre vert (consultation de la Commission)  et le livre blanc (orientations de la Commission, qui annonce les directives et règlements à suivre), qui ont suivi, ont pris en compte ces considérations.   

Car la résilience des systèmes d’épargne retraite est proportionnelle aux actifs en leurs possession : elle est très importante. Au final, peut-être la recette qui consiste à externaliser une partie de la charge retraite sur des systèmes privés supplémentaires - dont l’objet peut être lucratif - sera-t-elle de nouveau envisagée… Elle permet en effet de rétablir à court terme les finances publiques puisque cette charge ne leur est plus dévolue, et elle fait les affaires des opérateurs privés. Mais si elle est appliquée, elle entraînera surtout une augmentation des coûts cumulés, une exacerbation des différences de revenus, et l’influence grandissante de la finance dans le processus de décision relatif à nos modèles de protection sociale... dont on peut se demander, au bout du compte, s’ils mériteraient encore ce nom.

 

Ancien élève de l’Ecole Nationale Supérieure de Sécurité Sociale (EN3S) et de l’Institut de Gestion pour la Performance et le Developpement Economique (IGPDE), Guillaume Filhon est titulaire d'un DEA d'histoire contemporaine, d’un Master de sortie de Institut d’Études Politiques de Bordeaux, d’un Executive Master de gestion publique de l’Institut d’Etudes Politique de Paris, et d’un European Master on Social Security de l’European Institute For Social Security - (Leuven).

Initialement spécialisé dans l’action sociale, il a été Directeur Adjoint de la Caf de Grenoble et appelé par deux fois aux fonctions de Directeur de Cabinet de la Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse (CNAV) ; il dirige à présent la représentation auprès de l’Europe des Institutions Françaises de Sécurité Sociale (REIF), où il assume avec son équipe de 3 spécialistes la charge d’informer les réseaux de Sécurité sociale de l’actualité européenne susceptible d’intéresser leur gestion, et de relayer auprès des institutions de l’Union les messages en provenance de la Sécurité sociale française.

Pour aller plus loin

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Source photo : Guillaume Filhon pour Nouvelle Europe

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